Entidades públicas pueden declarar el incumplimiento de los contratos con posterioridad al término de ejecución pactado

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 23360 DE 2012

Identificadores

Etapa contractual
Incumplimiento
Garantía única de cumplimiento
Contratación estatal
Contrato de prestación de servicios
Ejecución del contrato
Sanciones contractuales
Sanciones contractuales
Ejecución del contrato
Garantía única de cumplimiento
Etapa contractual
Contrato de prestación de servicios
Incumplimiento
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 23360 DE 2012

Caso

SOCIEDAD GABRIEL SUAREZ ASOCIADOS DISEÑO Y FOTOGRAFÍA LIMITADA VS. INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y OTRO

Hechos relevantes

El Instituto de Seguros Sociales y la sociedad comercial suscribieron el contrato de prestación de servicios, cuyo objeto era la divulgación de una campaña publicitaria institucional, los nuevos procesos de afiliación al Instituto, el diligenciamiento de formularios y el nuevo sistema de autoliquidación mensual de aportes, de conformidad con la ley 100 de 1993, según el plan de medios que allí se especifica.   Para garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones del contrato, se estableció que el contratista estaba obligado a otorgar a favor del Instituto una garantía única, bancaria o de compañía de seguros.   La autorización de textos definitiva por parte de la Superintendencia Bancaria se efectuó el 8 de marzo de 1995, por lo que el contratista recibió el anticipo del contrato el 12 de marzo de 1995.    Entre el Instituto de Seguros Sociales y la firma Gabriel Suárez y Asociados Diseño y Fotografía Ltda., se celebró el convenio modificatorio n° 1 del 11 de abril de 1995 en la que se amplió el plazo del contrato en un mes más.   El 11 de mayo de 1995 se venció el plazo del contrato 4096 de 1994, por lo que la Dirección Jurídica  Nacional procedió a solicitar a la Dirección de Relaciones Corporativas y Comunicaciones del Instituto que certificara sobre el cumplimiento del objeto contractual. El 5 de junio de 1995 la Dirección de Relaciones Corporativas y Comunicaciones envió certificación en la que expresó que el contratista no cumplió con el objeto pactado.   El 27 de julio de 1995, el Instituto de Seguros Sociales emitió la Resolución No 3446, mediante la cual declaró el incumplimiento del contrato y ordenó hacer efectiva la póliza de buen manejo del anticipo y de cumplimiento general del contrato. Además, exigió que se hiciera efectiva la clausula penal y la devolución del anticipo. Esta actuación se surtió cuando el término de ejecución del contrato ya había finalizado.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar el incumplimiento de un contrato y hacer efectiva la póliza de buen manejo del anticipo y de cumplimiento general del contrato, a pesar que  finalizó el término para su ejecución?

Regla ampliada

Diferencias entre la caducidad del contrato y la declaratoria de incumplimiento. «(...) Para la Sala, resulta clara, la diferencia existente entre la caducidad del contrato y la declaratoria de incumplimiento contractual como dos decisiones distintas que puede tomar la Administración, pues i) mientras la primera constituye una terminación anticipada del contrato, la segunda se produce cuando éste ya ha culminado por cualquier causa; ii) la principal finalidad de la primera decisión, es facilitar la ejecución del objeto contractual con persona distinta del contratista incumplido, en cambio la declaratoria de incumplimiento tiene como única finalidad permitir a la Administración el cobro de la indemnización de los perjuicios derivados de dicho incumplimiento, constituidos por el monto de la cláusula penal pecuniaria pactada en el contrato; y finalmente, iii) la declaratoria de caducidad conduce a la inhabilidad del contratista, mientras que la declaratoria de incumplimiento contractual no, puesto que así no lo determina la ley. (Artículo 8 de la ley 80 de 1993). (...)»

Razones de la decisión

«(...) En cualquier tipo de contrato que celebre la administración pública, se establece un plazo, de conformidad con su objeto, en el cual el contratista debe cumplir con su obligación principal (construir la obra, entregar los suministros, etc.) y una vez vencido la administración podrá ejercer sus potestades sancionatorias frente al incumplimiento del cocontratante. De manera que el vencimiento del plazo previsto en el contrato sin que el contratista haya satisfecho sus prestaciones o las haya atendido tardía o defectuosamente, configura el incumplimiento contractual.  En estos casos, opera automáticamente la mora sin necesidad de reconvención o intimación para que el contratista cumpla la prestación de conformidad con lo previsto en el artículo 1608, ordinal 1º del Código Civil (dies interpellat pro homine).
(…)
También fue motivo de precisión jurisprudencial la competencia “ratione temporis” para el ejercicio de los poderes excepcionales o exorbitantes que posee la entidad estatal para el control y dirección del contrato, al señalar que la administración puede declarar el incumplimiento del contratista luego de que hubiera vencido el plazo contractual, como medida orientada a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria cuando aquél no hubiere ejecutado la totalidad de las prestaciones a su cargo y podía ejercitar otros de sus poderes sancionatorios hasta tanto el contrato no se hubiera liquidado, en razón de que la liquidación está comprendida dentro de la vigencia del contrato.   Dijo la Sala:   “... vencido el plazo del contrato éste se coloca en la etapa de liquidación, pero no resulta razonable sostener que en esta fase la administración no pueda hacer uso de sus potestades sancionatorias frente al contratista, puesto que vencido el plazo del contrato es cuando la administración puede exigir y evaluar su cumplimiento y de manera especial definir si éste es satisfactorio;  es cuando puede apreciar la magnitud de los atrasos en que incurrió el contratista” motivo por el cual, “la evaluación sobre el cumplimiento del contratista, la aplicación  de  los correctivos que la  administración  considere necesarios y las  sanciones impuestas,  son  válidas  si se efectúan durante el plazo para el cumplimiento del objeto del contrato y la liquidación del mismo.”   Por último, ha precisado la sala, que el acto que expide la administración pública con el fin de hacer efectiva alguna de las garantías que prestó el contratista para amparar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, es  en estricto sentido el ejercicio de una facultad unilateral en desarrollo de la actividad contractual, como quiera que el acto es la forma de acreditar el siniestro y de integrar con la póliza el título ejecutivo, en los términos del art. 68 del c.c.a.
(…)
Como ya se indicó la competencia “ratione temporis” para el ejercicio de los poderes excepcionales o exorbitantes que posee la entidad estatal para el control y dirección del contrato, la administración puede declarar el incumplimiento del contratista luego de que hubiera vencido el plazo contractual, como medida orientada a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria cuando aquél no hubiere ejecutado la totalidad de las prestaciones a su cargo.(...)»

Regla

Una entidad pública puede declarar el incumplimiento de un contrato y hacer hacer efectiva la póliza de buen manejo del anticipo y de cumplimiento general del contrato, cuando ya finalizó el término para su ejecución. porque:

 

1. Vencido del plazo previsto en el contrato sin que el contratista haya satisfecho sus prestaciones o las haya atendido tardía o defectuosamente, configura el incumplimiento contractual. En estos casos, opera automáticamente la mora sin necesidad de reconvención o intimación para que el contratista cumpla la prestación.
2. Vencido el plazo del contrato es cuando la administración puede exigir y evaluar su cumplimiento y de manera especial definir si éste es satisfactorio. Por tanto, la administración puede declarar el incumplimiento del contratista luego de que hubiera vencido el plazo contractual, como medida orientada a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria cuando aquél no hubiere ejecutado la totalidad de las prestaciones a su cargo.
3. La aplicación  de  los correctivos que la  administración considere necesarios y las  sanciones impuestas,  son  válidas  si se efectúan durante el plazo para el cumplimiento del objeto del contrato y la liquidación del mismo.
4. El acto que expide la administración pública con el fin de hacer efectiva alguna de las garantías que prestó el contratista para amparar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, es en estricto sentido el ejercicio de una facultad unilateral en desarrollo de la actividad contractual, como quiera que el acto es la forma de acreditar el siniestro y de integrar con la póliza el título ejecutivo.

Decisión

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”  el 20 de junio de 2002, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

 

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente  al tribunal de origen.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993, Artículo 80

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