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Cuando una entidad pública establece una exención en el pago de tasas aeroportuarias que no fue prevista en el pliego de condiciones ni en el contrato, debe pagar al concesionario el valor dejado de percibir

Tipo de Documento

Laudo

Documento

TA-CCB-20040611

Identificadores

Exenciones
Tasa
Pliego de condiciones
Etapa precontractual
Etapa contractual
Régimen especial
Contratación estatal
Exenciones
Tasa
Pliego de condiciones
Etapa precontractual
Etapa contractual
Régimen especial
Contratación estatal

Entidad

Tribunal de Arbitramento

Caso

SOCIEDAD AEROPORTUARIA DE LA COSTA S.A., SACSA VS. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, AEROCIVIL

Hechos relevantes

Mediante Resolución 6689 del 23 de octubre de 1995, la Aerocivil abrió la licitación pública 17 de 1995 para la concesión, administración y explotación económica del Aeropuerto Rafael Núñez de la ciudad de Cartagena, y posteriormente, por medio de la Resolución 2778 del 3 de mayo de 1996 adjudicó el contrato a la convocante Sacsa, situación ésta que se formalizó mediante la suscripción del contrato de concesión 186 del 9 de agosto de 1996. En el mencionado contrato los “servicios básicos” fueron definidos como aquellos servicios de utilización de las instalaciones aeroportuarias para los pasajeros por el cual se cobraría la tasa aeroportuaria.   Sostiene Sacsa que la estructura tarifaria debía presentarse por los oferentes de conformidad con los parámetros del anexo 5 de los pliegos de condiciones, de forma tal que los ingresos del concesionario correspondían a: a) cargos por servicios básicos de aeronaves de pasajeros; b) servicios directos ocasionales; c) arrendamientos, concesiones y similares. Siendo ello así, la fijación de la tasa aeroportuaria era potestad reglamentaria de la Aerocivil pero esta debía partir de la tarifa ofrecida por el adjudicatario de la licitación, y al operar la cesión de los ingresos, constituía un derecho patrimonial del concesionario, de manera que solo este podía otorgar exenciones a la tasa aeroportuaria, mientras que la Aerocivil únicamente se reservó el derecho de disposición frente a los ingresos no cedidos. El monto vigente de la tasa aeroportuaria para la época de la licitación había sido determinado mediante las resoluciones 10457 del 23 de agosto de 1991, 8365 del 29 de diciembre de 1994 y 724 del 31 de enero de 1995, frente a ninguna de las cuales se hizo excepción en relación con categoría alguna de pasajeros.   La Aerocivil otorgó exenciones en el pago de la tasa aeroportuaria, con ocasión del evento internacional llamado “Cumbre presidencial del grupo de Río” celebrado en la ciudad de Cartagena en el mes de junio del año 2000. Razón por la cual, se envió a la Aerocivil la comunicación Sacsa-RL-055, en la cual, en aras de obtener la compensación debida, solicitó descontar las exenciones a las comitivas participantes, de la cuota del setenta por ciento (70%) de la contraprestación.   Mediante la circular de 9 de junio del 2000, la dirección general de la Aerocivil respondió que los jefes de Estado y sus comitivas no se encuentran sujetos al pago de derechos de aeródromo, servicios de protección al vuelo, tasa aeroportuaria nacional o internacional o cualquier otro concepto que cubra el uso de infraestructura aeronáutica o aeroportuaria.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública pagar a un concesionario el valor de la tasa aeroportuaria que éste ha dejado de percibir en razón a la exención en su pago otorgada por la entidad?

Regla ampliada

Diferencias entre tasas, contribuciones e impuestos: “La Corte Constitucional, refiriéndose al concepto de tasas, se ha pronunciado diferenciándolas de las contribuciones y los impuestos, así:  “Las rentas parafiscales, según todo lo expuesto, tienen como característica esencial la destinación específica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se verá más adelante, se diferencian claramente de los impuestos y las tasas. Como es bien sabido, en hacienda pública se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes características: El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido. El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio ofrecido. El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. Ocasionalmente, caben criterios distributivos (ej.: tarifas diferenciales). Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga ni un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. De otro lado, será un “impuesto”, siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas: Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. Queda, pues, claro que las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectación”[1]  
[1] C-041-1993

Razones de la decisión

“Así las cosas, queda claro que, a la luz de las cláusulas reseñadas, que por lo demás guardan consonancia en lo conducente con el contenido del pliego, el concesionario adquirió en virtud del contrato suscrito con la Aerocivil, el derecho a percibir a título de ingreso los derechos de aeródromo y la tasa aeroportuaria, entendiendo por este último concepto, de acuerdo con el glosario incorporado en el contrato 186, “... el valor que se cobra a los pasajeros por el uso de las instalaciones aeroportuarias...”, vale decir por la prestación de un servicio que al igual que los derechos de aeródromo que se cobran a las aeronaves, es catalogado como básico por contraposición a los denominados “servicios complementarios” y “servicios directos ocasionales”.   Es claro que en la cláusula vigésima tercera las partes acordaron que el concesionario recibiría a título de ingresos, como contraprestación por la administración y explotación del aeropuerto, entre otros, las tarifas por servicios básicos, que incluyen la tasa aeroportuaria y los derechos de aeródromo. Y al propio tiempo, sobre los servicios básicos que fueron objeto de cesión, se indicó que la Aerocivil sería quien regularía las tarifas de estos, y realizaría su actualización semestralmente con base en el IPC.
Las tarifas sobre las cuales se reservó el derecho de cobrar directa o indirectamente la Aerocivil, fueron las incluidas en la cláusula vigésima cuarta, es decir, las tarifas por servicio de control de tráfico aéreo e impuesto de timbre a los pasajeros, sin que nada se hubiera expresado sobre las tasas aeroportuarias. En otras palabras, no se hizo constar explícitamente excepción o reserva alguna en relación con el cobro de dichas tasas y, en las estadísticas incluidas en el pliego de condiciones sobre el ingreso y salida de pasajeros, tampoco se consignó aclaración alguna que permitiera concluir a los proponentes la existencia de exenciones de la índole de las que son materia de disputa en el presente caso, ni se incluyeron datos que condujeran a entender inequívocamente que por fuerza de usos o costumbres internacionales, tales exenciones han debido ser objeto de consideración. (…) Según se vio, la ley no realiza distinción alguna, y tampoco lo hace el contrato, sobre tipos de tasa aeroportuaria o excepciones para su cobro, por manera que es la Aerocivil quien, en virtud de su facultad regulatoria inherente a la organización del servicio, instruye a los operadores de aeropuertos públicos para que no realicen el cobro en cuestión, acto que por sus alcances e independientemente de la cuantía de la reclamación pecuniaria en esta especie sometida a arbitraje por la convocante, a no dudarlo tiene repercusión sustancial sobre el régimen financiero de la concesión, redundando en menoscabo —ahora desde luego y en el futuro seguramente, cada vez que se reúnan en Cartagena de Indias foros análogos a la Cumbre de Río—, de la remuneración que, dada la naturaleza del contrato, ha de entenderse que la entidad pública concedente se obligó a respetar en su integridad económica, siendo de su cargo, entonces, compensar al concesionario perjudicado de manera tal que se mantengan en equilibrio las condiciones constitutivas del mencionado régimen que presidieron la celebración de aquel, si es que por razones de interés general estima imperioso, en aras de la buena marcha del servicio concedido y en uso de su no discutida prerrogativa de dirección y regulación unilaterales, poniendo en práctica para el efecto procedimientos jurídicos propios del derecho público, hacer agregados de la estirpe del que aquí ha generado disparidad de pareceres entre los contratantes.
Teniendo en cuenta lo anterior, al existir una obligación pura y simple adquirida por la Aerocivil, que no fue condicionada en el contrato, ni en la ley, se deduce que la exención otorgada con ocasión de la celebración de la Cumbre de Río en Cartagena no puede ser impuesta al concesionario sin la competente compensación, en virtud de postulados de firme arraigo, tanto legal como jurisprudencial, de los que hoy en día da cuenta el primer inciso del artículo 90 de la Constitución Política.”

Regla

Una entidad pública debe pagar a un concesionario el valor de la tasa aeroportuaria que éste ha dejado de percibir en razón a la exención en su pago otorgada por la entidad, porque:   1. El concesionario adquirió en virtud del contrato suscrito con la Aerocivil, el derecho a percibir a título de ingreso los derechos de aeródromo y la tasa aeroportuaria.   2. En el contrato no se hizo constar explícitamente excepción o reserva alguna en relación con el cobro de dichas tasas y, en las estadísticas incluidas en el pliego de condiciones sobre el ingreso y salida de pasajeros, tampoco se consignó aclaración alguna que permitiera concluir a los proponentes la existencia de exenciones de la índole de las que son materia de disputa en el presente caso, ni se incluyeron datos que condujeran a entender inequívocamente que por fuerza de usos o costumbres internacionales, tales exenciones han debido ser objeto de consideración.   3. Al existir una obligación pura y simple adquirida por la Aerocivil, que no fue condicionada en el contrato, ni en la ley, se deduce que la exención otorgada con ocasión de la celebración de la Cumbre de Río en Cartagena no puede ser impuesta al concesionario sin la competente compensación.

Decisión

1. Declarar que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, incumplió el contrato de concesión 186 de 1996, celebrado con fecha nueve (9) de agosto de 1996 para la administración y explotación económica del Aeropuerto Rafael Núñez que presta servicio principalmente a la ciudad de Cartagena, por no haberle reconocido a la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, en su carácter de concesionaria, los valores correspondientes a las tasas aeroportuarias que esta última, por disposición de aquella entidad pública, dejó de percibir durante el evento denominado “Cumbre de Río”.   2. Declarar que la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, con ocasión de la celebración y ejecución del contrato Sacsa 74 de febrero del 2000 suscrito por ella con la sociedad Aldeasa S.A., complementado posteriormente por el “otrosí” de fecha primero (1°) de junio del 2001, realizó una inversión de capital adicional que tiene derecho a que le sea reconocida en los términos y para los efectos de lo previsto en la cláusula decimaquinta (15') —Inversiones de capital durante la vigencia de la concesión (letra b)— del contrato de concesión 186 de 1886.   3. Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, a pagarle a la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, los perjuicios patrimoniales experimentados por esta última al no percibir, como tenía derecho a hacerlo de conformidad con el contrato de concesión 186 de 1996, el valor de las tasas aeroportuarias que no le fueron pagadas como consecuencia del evento denominado “Cumbre de Río”.   4. Desestimar por falta de mérito la pretensión deducida por la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, en orden a que se condene a la convocada a reconocerle y pagarle sobrecostos causados por la no percepción de tasas aeroportuarias durante la celebración de la “Cumbre de Río”, así como también la pretensión en virtud de la cual pide el pago de perjuicios y sobrecostos por el no reconocimiento de la inversión de capital adicional a que se refiere el segundo punto de la parte dispositiva del presente laudo.   5. Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, a pagarle a la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, como consecuencia de las declaraciones precedentes y a título de restablecimiento del equilibrio económico del contrato de concesión 186 de 1996, la cantidad de quince millones quinientos ochenta y cuatro mil ciento sesenta y cuatro pesos m./cte. ($ 15.584.164) valor establecido en el proceso de las tasas aeroportuarias dejadas de percibir por la segunda de dichas entidades a raíz de la realización del evento denominado “Cumbre de Río”, junto con los intereses de mora causados sobre dicha suma de conformidad con el artículo 4º, número 8 de la Ley 80 de 1993, liquidados hasta la fecha de la presente providencia, lo que asciende a un monto total de veintiocho millones doscientos cincuenta y cinco mil doscientos cincuenta y ocho pesos m./cte. ($ 28.255.258).   6. Condenar así mismo a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, a título de restablecimiento del equilibrio económico del contrato de concesión 186 de 1996, a reconocer en favor de la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, y para los efectos de la cláusula decimaquinta (15') de dicho contrato, la realización de una inversión adicional por la suma de doscientos setenta y siete millones cincuenta y un mil cuatrocientos treinta y siete pesos m./cte. ($ 277.051.437), que, actualizada con el correspondiente ajuste por depreciación monetaria asciende a la cantidad de trescientos cincuenta y tres millones quinientos setenta y siete mil novecientos noventa y dos pesos m./cte. ($ 353.577.992).   7. Declarar que en armonía con las decisiones contenidas en los apartes precedentes de la parte dispositiva del presente laudo, no hay lugar a efectuar pronunciamiento sobre las pretensiones acumuladas de manera eventual en la solicitud de convocatoria (demanda) entablada por la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, distinguidas como pretensiones subsidiaria de la primera principal y segunda subsidiaria de la quinta principal.   8. Desestimar por falta de fundamento las excepciones propuestas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, en el escrito de respuesta (contestación) a la solicitud de convocatoria (demanda).   9. Imponerle a la parte convocada, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, de conformidad con lo expuesto en la parte expositiva del presente laudo, la obligación de pagarle a la convocante, la Sociedad Aeroportuaria de la Costa S.A., Sacsa, la cantidad de veintiún millones doscientos cuarenta mil pesos m./cte. ($ 21.240.000), equivalente al ochenta por ciento (80%) del importe de las costas causadas.   10. Por secretaría expídanse copias auténticas de la presente providencia con destino a cada una de las partes, al Ministerio Público y al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.   11. En firme esta providencia, protocolícese el expediente por el presidente en una notaría del círculo de Bogotá, D.C.

Citas de precedentes en obiter dictum

C-041-1993

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 5, 13, 24, 30 y 32.

Laudo

TA-CCB-20040611

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
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