Una entidad estatal no está facultada para interponer y hacer exigible las multas, cuando se interpusieron antes de la entada en vigencia de la Ley 1150 de 2007

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TAD-CUN-SIII-0441-2010

Identificadores

Contratación estatal
Régimen especial
Entidades estatales
Multas
Etapa contractual
Cláusula penal
Contratación estatal
Régimen especial
Entidades estatales
Multas
Etapa contractual
Cláusula penal

Entidad

Tribunal Administrativo Cundinamarca

Sentencia

TAD-CUN-SIII-0441-2010

Caso

LIBERTY SEGUROS S.A VS.INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU –

Hechos relevantes

El 13 de abril de 2005 se celebró un contrato entre el Consorcio Nueva Era con el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- estableciéndose como fecha de terminación del mismo, el 13 de septiembre de 2007. En cumplimiento de una de las cláusulas del contrato, el contratista constituyó a favor del IDU garantía única de cumplimiento mediante póliza expedida por la compañía aseguradora Liberty Seguros S.A con el objeto de amparar entre otros, el cumplimiento del contrato bajo los rubros de multas y cláusula penal.   El 29 de diciembre de 2005, se suscribió entre Liberty Seguros S.A y el Consorcio demandante un acta de acuerdo, para la cesión del contrato precisándose que los dineros recibidos por motivos de la cesión, serían usados por Liberty Seguros S.A para terminar el contrato cedido y poder dar cumplimiento al objeto del contrato y evitar el pago de la indemnización por incumplimiento contractual.   El día 30 de diciembre de 2005, el IDU avaló y ratificó la cesión aludida mediante acta de acuerdo celebrada entre el Instituto de Desarrollo Urbano De Bogotá-IDU-, Liberty Seguros S.A., Consorcio Nueva Era y el Consorcio Restrepo y Uribe.   El día 8 de noviembre de 2006, esto es, 11 meses después de haber operado la cesión, el Director Técnico de Espacio Público del IDU, resolvió declarar que el Consorcio Nueva Era, en desarrollo de la ejecución del contrato cedido había incurrido en incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y ordenó imponerle una multa. De no ser esto posible, ordenó que estos pagos fueran exigidos a Liberty Seguros S.A.   Tanto la Compañía Aseguradora Liberty Seguros S.A y el Consorcio Nueva Era, interpusieron los recursos de ley contra la resolución del 8 de noviembre de 2006, planteando su inconformidad respecto de la decisión tomada por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por falta de competencia de la administración para imponer la multa.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública imponer y hacer efectivas de manera unilateral, cuando el contrato se celebró en vigencia de la Ley 80 de 1993 y el acto administrativo que hizo efectiva la multa se expidió antes de la entrada en vigencia del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, el cual estableció que una entidad pública pude imponer multas y que dicha facultad se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley?

Razones de la decisión

«(…) Principio que adquiere una importancia sobresaliente, si se tiene en cuenta que conforme a los planteamientos vigentes en la ley 80 de 1993, esta Corporación ha sostenido que la Administración carece de competencia para declarar y hacer exigible unilateralmente las multas que con ocasión de los contratos estatales puedan llegar a causarse.
En efecto, si bien el derogado Decreto 222 de 1983 otorgaba estas competencias a la Administración de manera expresa, no por ello puede predicarse que tales disposiciones continuaron aplicables con la entrada en vigencia de la ley 80 de 1993, pues de la lectura del artículo 14 de la citada ley, se advierten las especificas competencias con las que cuenta la administración, para ejercer sus potestades excepcionales al derecho común, en donde la del cobro unilateral de multas brilla por su ausencia, de suerte que frente a los actos administrativos contenidos en las resoluciones 2181 de 4 de diciembre de 2000 y 2146 de 30 de agosto de 2001, ha de decirse que adolecen de falta de competencia funcional, toda vez que la Ley no le otorgó a la administración la facultad para sancionar y cobrar unilateralmente las multas impuestas al contratista en virtud de la relación contractual que cobija a las partes; pues pese a que esta sanción fue acordada por las partes en ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad, no por ello puede la administración abrogarse unas competencias que no le fueron conferidas, pues queriendo hacer uso de la cláusula contractual debió en primera línea acudir al Juez del Contrato, quien luego del tramite procesal y conforme a las pruebas recaudadas, entraría a definir la aplicación o no del contenido contractual.
(…)
Por tanto, cuando quiera que habiendo sido pactadas las multas o la cláusula penal conforme a la legislación civil y comercial vigente, la administración llegare a percibir un incumplimiento del contrato, deberá acudir al juez del contrato a efectos de solicitar la imposición de la correspondiente multa o cláusula penal, en aplicación de lo previsto por el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, pues, se insiste, carece el Estado de competencia alguna para introducirlas en el contrato como cláusulas excepcionales al derecho común y, de contera, para imponerlas unilateralmente. En el caso que nos ocupa, atendiendo entonces a que las resoluciones demandadas fueron expedidas por el FOSOP, sin tener competencia asignada para el efecto, se encuentran viciadas de nulidad y así se declarará por la Sala, acogiendo al respecto las pretensiones de la demanda. No obstante lo anterior, desde ya resulta importante para la Sala absolver un argumento expuesto por el IDU y citado por la apoderada en su escrito de alegatos, consistente en la aplicación del articulo 17 de la ley 1150 de 2007 específicamente el parágrafo transitorio, que modificara cuando menos sustancialmente lo referente a la imposición de las multas, imprimiendo ciertos efectos a contratos celebrados por la administración, en vigencia del anterior estatuto, pero ejecutados y seguramente sancionados con las disposiciones actuales.
(…)
Parágrafo transitorio. Las facultades previstas en este artículo se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas. 
Por ello, la citada disposición, no puede resultar aplicable al caso, y entrar a atribuir a la administración una competencia que no tuvo ni para el momento de celebración del contrato, ni para el momento de hacer efectiva de manera unilateral su potestad sancionatoria, pues resulta obvio recordar que si bien el contrato se celebró en el año 2004 y los actos acusados fueron expedidos en los meses de noviembre de 2006 y febrero de 2007, la reforma fue expedida por el legislador hasta el 16 de julio de 2007, momento para el cual los actos que multaban unilateralmente al contratista ya habían surtido sus efectos
(…)
El parágrafo transitorio transcrito, debe entenderse, en el sentido, de que si se celebró un contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, que contiene en su clausulado multas, y expresamente hace referencia a la posibilidad de que éstas puedan ser impuestas unilateralmente por parte de la entidad estatal contratante al contratista, estas se podrán decretar de esta manera, por habilitación retrospectiva, siempre que su imposición se haga con posterioridad a la vigencia de esta ley. (…)»

Regla

Una entidad estatal no puede imponer y hacer efectivas de manera unilateral un multa, cuando el contrato se celebró en vigencia de la Ley 80 de 1993 y el acto administrativo que hizo efectiva la multa se expidió antes de la entrada en vigencia del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, el cual estableció que una entidad pública pude imponer multas y que dicha facultad se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley, porque:  

1. Conforme a los planteamientos vigentes el artículo 14 de Ley 80 de 1993, las entidades públicas carecen de competencia para declarar y hacer exigible unilateralmente las multas que con ocasión de los contratos estatales puedan llegar a causarse.
2. La entidad carece de competencia funcional, toda vez que la Ley no le otorgó a la administración la facultad para sancionar y cobrar unilateralmente las multas impuestas al contratista en virtud de la relación contractual que cobija a las partes. Por tanto, cuando quiera que habiendo sido pactadas las multas o la cláusula penal conforme a la legislación civil y comercial vigente, la administración llegare a percibir un incumplimiento del contrato, deberá acudir al juez del contrato a efectos de solicitar la imposición de la correspondiente multa o cláusula penal.
3. Aunque el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 faculta a la administración pública para imponer las multas y dicha facultad se entiende atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley. Esta disposición no puede resultar aplicable al caso dado que la imposición de la multa se efectuó antes de la vigencia de la Ley 1150 de 2007. En el sentido, si se celebró un contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, que contiene en su clausulado multas, y expresamente hace referencia a la posibilidad de que éstas puedan ser impuestas unilateralmente por parte de la entidad estatal contratante al contratista, estas se podrán decretar de esta manera, por habilitación retrospectiva, siempre que su imposición se haga con posterioridad a la vigencia de esta ley.

Decisión

PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las resoluciones No. 5908 del 8 de noviembre de 2006 y 895 de 14 de febrero de 2007 por medio de las cuales el IDU tomó la decisión de multar al contratista por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia

TERCERO: ORDENAR a la Cámara de Comercio de Bogotá la desanotación en sus registros, de la inscripción que se hubiere hecho de los actos administrativos anulados

CUARTO: NEGAR las demás súplicas del demandante y del litisconsorcio

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 13. Ley 1150 de 2007.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.