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Una entidad estatal no puede excluir de una licitación pública a una unión temporal por no haber claridad respecto a su representante legal en la carta de presentación de la propuesta.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 16100 DE 2009

Identificadores

Régimen especial
Unión temporal
Licitación pública
Representante
Etapa precontractual
Régimen especial
Unión temporal
Licitación pública
Representante
Etapa precontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 16100 DE 2009

Caso

COSTRUCTORA ARPRO S. A. Y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS VS.  UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL

Hechos relevantes

El 30 de junio de 1995, el Director de Aeronáutica Civil, ordenó la apertura de una Licitación Pública, con el objeto de contratar el “Diseño y Construcción del Nuevo Almacén General, Archivo, Taller y Áreas conexas de servicios aeronáuticos Aeropuerto Internacional "EL DORADO" de Bogotá."

 

El 2 de octubre de 1995 fue comunicado por el Director Administrativo de la Aeronáutica Civil, que la firma ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA., a través de comunicación escrita del 28 de septiembre de 1995, había efectuado observaciones a algunas de las propuestas, entre las que se encontraba la Unión Temporal APRO LTDA y APRO S.A.

Se alegaba que la Unión Temporal no contaba con un representante definido en tanto en la firma de la oferta se encontraba el Ingeniero Civil José Agustín Bolívar Rodríguez como representante pero que en cada una de las sociedades que conformaban la unión el representante legal era diferente. 

 

La demandante afirmó que aunque si bien era cierto que en el documento de Unión Temporal se acordó designar como apoderado al ingeniero civil para abonar la propuesta en nombre de las sociedades integrantes de la Unión, eso no significaba que solo esa persona pudiera hacerlo, ni que el hecho de dar poder signifique que se renuncie a las facultades inherentes al cargo de representante legal de las sociedades proponentes.

 

Además, informaron que tampoco era cierta la afirmación hecha en la observación, pues las dos sociedades proponentes que conforman la Unión Temporal CONSTRUCTORA ARPRO S.A. y ARPRO LTDA, si presentaron sus actas de Junta Directiva y de Junta de Socios respectivamente.

 

El 13 de noviembre de 1995, una vez evaluadas las propuestas, el Director de Infraestructura Aeroportuaria expuso a la Junta de Licitaciones y Contratos los puntajes finales de evaluación de las propuestas de acuerdo al Informe Técnico correspondiente, en el cual se calificaba con la más alta puntuación a la Unión Temporal Constructora ARPRO S.A. - ARPRO LTDA.

 

El 14 de noviembre de 1995, una vez hecha la consulta al Asesor Externo de la Unidad,   la  Junta  de   Licitaciones  y  Contratos   recomendó   no  considerar  la propuesta de la Unión Temporal Constructora ARPRO S.A. - ARPRO LTDA. 

 

El 15 de noviembre de 1995, mediante Audiencia Pública de Adjudicación, con  la lectura de un documento aprobado unánimemente por la Junta de Licitaciones y Contratos de la Unidad, se confirmó la recomendación de descalificar a la unión temporal conformada por las entidades  demandantes.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad estatal excluir de una licitación pública a una unión temporal por no haber claridad respecto a su representante legal en la carta de presentación de la propuesta?

Regla ampliada

 Interpretación sistemática o coherente «(...) Este criterio interpretativo pone de presente la correlación que existe entre las partes constitutivas del discurso, como de cada manifestación del pensamiento, y su referencia común al todo del que hacen parte: correlación y referencia que hacen posible la iluminación recíproca del significado entre el todo y los elementos constitutivos[1]. Constituye un principio evidente de técnica de interpretación textual, que al dirigirse a aclarar el sentido de una declaración de índole jurídica, ordena que el significado de las declaraciones no puede ser segmentado, sino que deba ser atribuido al conjunto de la intención del declarante; es decir, que en presencia de una o varias cláusulas, dentro de un contrato; o de uno o varios artículos, dentro de una ley; o de una o varias leyes dentro del ordenamiento jurídico; o de una o varias declaraciones, dentro de una propuesta para una licitación pública, se debe considerar que hacen parte de un todo, y es por medio de la luz de cuanto emerge del conjunto de la declaración entera, que se determina el sentido jurídico propio del objeto interpretado. [1] E. betti, Interpretazione della legge e degli atti giuhdici, Giuffre, Milano, 1971, p. 16

Razones de la decisión

«(…) La aplicación de los criterios de interpretación referidos hacen concluir a la Sala que hubo un error en la interpretación de la oferta por parte de la Aeronáutica Civil que llevó a la descalificación de la "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. –


ARPRO LTDA". De conformidad con lo expuesto en los apartes anteriores, la "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA" era la proponente con el mejor puntaje total, y como resultado de la descalificación por los aspectos jurídicos referidos no pudo ser la adjudicataria del contrato, cosa que le ocasionó los daños y perjuicios que a continuación se liquidarán.

 

Infortunadamente, para el a quo pudo más una interpretación restrictiva de la oferta, en virtud de la cual se asumió que el único documento que constituía la oferta y que debía ser objeto de entendimiento para determinar la existencia de la unión temporal y el nombre del proponente era la "carta de presentación de la oferta". De acuerdo con la explicación que se ha dado por parte de la Sala, este documento no abarca en su totalidad el concepto de oferta, dado que solo constituye un elemento de lo que es la propuesta en sí, y cualquier duda que emerja en relación con la "carta de presentación de la oferta" no puede resolverse sin recurrir a una interpretación que busque la voluntad del proponente, y que procure hallarla con la utilización de los demás documentos que integran la propuesta, de manera armónica y sistemática. Si lo anterior no resultare suficiente para concluir que en efecto existió una oferta y que esta fue presentada por la "UNIÓN TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA.", ha de consultarse el criterio de interpretación en virtud del cual se debe preferir la interpretación de la declaración de voluntad que le brinde efecto sobre aquella que se lo quite, de forma tal que en este escenario la oferta también sería válida.

 

En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los actos demandados y ordenará el restablecimiento del derecho respectivo (…)»

Regla

Una entidad estatal no puede excluir de una licitación pública a una unión temporal por no haber claridad respecto a su representante legal en la carta de presentación de la propuesta, porque:

  1. La carta de presentación  no abarca en su totalidad el concepto de la oferta, ya que, sólo constituye un elemento de lo que es la propuesta en su totalidad.
  2. Cualquier duda que emerja en relación con la carta de presentación, se debe resolver recurriendo a una interpretación que busque la voluntad del proponente, procurando hallarla con la utilización de los demás documentos que integran la propuesta, de manera armónica y sistemática. Si lo anterior no es suficiente para absolver la duda, se debe consultar el criterio de interpretación en virtud del cual se debe preferir la interpretación de la declaración de voluntad que le brinde efecto sobre aquella que se lo quite. 

Decisión

PRIMERO: ACÉPTASE el impedimento propuesto por la Consejera Myriam Guerrero de Escobar, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.   SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia del 6 de agosto de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.   TERCERO: DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en el acta de audiencia pública de la licitación pública No. 011/95, por medio del cual el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, decidió adjudicar la referida licitación a la "UNIÓN TEMPORAL ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA Y ARQUIESTUDIO LTDA.   CUARTO: DECLÁRASE la nulidad déla Resolución 7311 del 15 de noviembre de 1995 "por la cual se hace una adjudicación pública", expedida por el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL.   QUINTO: CONDENASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL a pagar a CONSTRUCTORA ARPRO S.A., y a ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS la suma de $617.927.763.00 a título de restablecimiento del derecho por el lucro cesante

Marco jurídico

Ley 80 de 1993, Artículos 13, 23 y 28. Ley 57 de 1887. Artículo 1620.

Conceptualizaciones

Propuesta. «(...) Sobre la naturaleza jurídica de la propuesta que se formula por el particular interesado en la invitación de la administración, los estatutos contractuales y particularmente los pliegos de condiciones señalan los requisitos y formalidades que ésta debe atender, tales como los relativos al sujeto o calidades que debe reunir el potencial oferente, los del objeto, su forma, etc., y en general todos los pormenores que la administración exige para que ésta sea jurídicamente eficaz y válida, que lo será si se ajusta material y formalmente al pliego de condiciones, "La propuesta implica un sometimiento al pliego de condiciones y quien propone es porque tiene conocimiento de éste y se somete a sus exigencias." Para José Roberto Dromi la presentación de la oferta (acto jurídico del proponente) traduce una declaración de voluntad que tiene por fin inmediato establecer, crear y modificar derechos o relaciones jurídicas entre el proponente, el licitante y demás oferentes que participan en el procedimiento[1] (...)»  


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de febrero de 2000, Expediente: 10399, Actor: CEM Ltda. Consejero Ponente: Ricardo Hoyos  

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Una entidad estatal no puede excluir de una licitación pública a una unión temporal por no haber..
Síntesis
RÉGIMEN ESPECIAL
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Régimen especial
  • Unión temporal
  • Licitación pública
  • Representante
  • Etapa precontractual
  • Régimen especial
  • Unión temporal
  • Licitación pública
  • Representante
  • Etapa precontractual
  • Normativa
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