Rechazo de una oferta cuando la presenta teniendo como referente el aviso de la convocatoria de la licitación y no el pliego de condiciones 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 26332 DE 2014

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Aviso
Etapa precontractual
Contratación estatal
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Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 26332 DE 2014

Caso

CARLOS ORLANDO BECERRA VS. JARDÍN BOTÁNICO JOSÉ CELESTINO MUTIS

Hechos relevantes

El 8 de agosto de 1994, el Jardín Botánico “José Celestino Mutis” abrió licitación pública No. JB-002-94, con el objeto de adecuar los adoquines de las vías internas y el área de la cascada de la entidad.   El aviso de la licitación pública divulgado en prensa estableció que el plazo máximo de ejecución de la sobras era de cuatro meses.Pero en el pliego de condiciones se estableció como tiempo máximo de ejecución tres meses.   La oferta presentada por el señor Carlos Orlando Becerra fue rechazada por cuanto, el tiempo estipulado en su propuesta era de cuatro meses y no de tres meses, según lo establecía el pliego de condiciones.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública rechazar la propuesta de un proponente, cuando la misma cumple con el término para la ejecución del contrato previsto en el aviso convocatoria de la licitación y no con el señalado en el pliego de condiciones?

Regla ampliada

Requisitos para que proceda la nulidad del acto de adjudicación y el restablecimiento del derecho. «(…) i) desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo –aspecto satisfecho por la parte demandante del caso sub iudice-; y ii) demostrar que la oferta que presentó el demandante en la licitación era la mejor[1].(…)».

 

Clausulas pobres o difusas en los procesos contractuales deben interpretarse en contra de la administración.  «(…)en la interpretación de la conducta humana que en más de una ocasión resulta de mayor interés que la propia ley, debe aceptarse que las cláusulas pobres o confusas, que en tales piezas contractuales aparezcan, deben interpretarse en contra de la administración, que fue la que en su momento tuvo todo el tiempo y el equipo de técnicos necesarios para hacer las cosas bien. El contratista llega a la contratación administrativa dominado por los poderes exorbitantes de la administración y haciéndole venia a la filosofía que informa los contratos de adhesión. (…)».

 

Características del pliego de condiciones. «(…)el pliego de condiciones establece el conjunto de cláusulas aplicables al contrato, y por supuesto determina el procedimiento para la escogencia del contratista. En ese orden, tiene un contenido mixto, porque además de que detallan las características del negocio jurídico, fijan la forma como la administración seleccionará al contratista.(…)».

 

Contenido del pliego de condiciones. «(…)i) los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección; ii) las reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación; iii) las condiciones precisas de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato; iv) las reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad y, v) el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Asimismo, el inciso citado prevé que, en su elaboración, no se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. (…)».  

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[1] En sentencia del 28 de junio de 2012 -exp. 22.510-, la Sección Tercera se refirió a las condiciones probatorias sine qua non, para que proceda la nulidad del acto de adjudicación y el restablecimiento del derecho, porque la oferta del demandante debió adjudicarse. En esa oportunidad la Sala sostuvo: “Cuando se demanda la nulidad del acto de adjudicación y el actor pretende ser indemnizado por haber presentado la mejor propuesta, deberá cumplir una doble carga probatoria, de una parte, (i) demostrar que el acto efectivamente lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico, y de otra, pues no resulta suficiente que el actor alegue y ponga en evidencia la ilegalidad del acto, (ii) probar, por los medios adecuados, que su propuesta era la mejor y más conveniente para la administración…”

 

Asimismo, en la sentencia del 3 de mayo de 1999 -exp. 12.344-, la Sección Tercera precisó: “…el éxito de la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto de adjudicación, depende fundamentalmente, del acreditamiento (sic) del vicio de ilegalidad de este y de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante, estaba emplazada y merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos de los pliegos de condiciones, que para el efecto se consideran ley del procedimiento de selección…”

Razones de la decisión

«(...) la Sala considera que el plazo de ejecución al que debió ajustarse el oferente era el previsto en el pliego de condiciones –tres (3) meses, como lo exigió la entidad pública al oferente-, porque en el pliego es donde se establecen, en forma obligatoria, definitiva y segura, las características precisas, concluyentes y determinadas tanto del proceso de selección como del negocio jurídico

(…)

la información que contenía el aviso publicado por la entidad tenía fines estrictamente publicitarios, por ende pretendía comunicar a los interesados la apertura, en el inmediato futuro, de un proceso de licitación. Por este sólo aspecto este documento de ninguna manera es equiparable a la vinculación que tiene para los oferentes y para la entidad el pliego de condiciones.

(…)

Para la Sala es inaceptable que un oferente, contando con dos datos diferentes sobre el plazo de ejecución del contrato, simplemente se inscriba en uno, e ignore el otro, actitud imprudente que lo hace responsable de su conducta sin justificación. Pero sobre todo, se acogió al plazo que indicado en un documento que claramente no tiene la envergadura suficiente para precisar con invariabilidad la condición del futuro negocio: los avisos que publicitaron la licitación; en lugar de acoger el dato contenido en el documento que, sin duda, sí tiene ese propósito, reconocido por la normativa contractual, la doctrina y la jurisprudencia: el pliego de condiciones.(...)»

Regla

Una entidad pública puede rechazar la propuesta de un proponente, cuando la misma cumple con el término para la ejecución del contrato previsto en el aviso convocatoria de la licitación y no con el señalado en el pliego de condiciones, porque:

1. En el pliego de condiciones es donde se establece de forma obligatoria, definitiva y segura las condiciones definitivas y determinantes tanto del proceso de selección como del negocio jurídico.
2. Los avisos en prensa cumplen fines publicitarios encaminados a comunicar la apertura de un proceso licitatorio en el inmediato futuro.
3. Constituye una conducta imprudente el apoyar una propuesta en un aviso publicitario, por cuento no contienen las condiciones de invariabilidad o certeza que si contiene el pliego de condiciones.

Decisión

Primero: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 22 de octubre de 2003, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 22510 DE 2012

Marco jurídico

Ley 80 de 1993, Artículos 23, 30

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