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Entidades públicas no deben restablecer el equilibrio económico del contrato por causa de la inflación de precios en el país

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E24219 DE 2013

Identificadores

Precio
Contratación estatal
Etapa contractual
Hechos imprevisibles
Reajuste de precios
Falta de reconocimiento de reajustes, obras adicionales o mayor permanencia
Precio
Contratación estatal
Etapa contractual
Hechos imprevisibles
Reajuste de precios
Falta de reconocimiento de reajustes, obras adicionales o mayor permanencia

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E24219 DE 2013

Caso

IMPREGILO S. p. A. VS.  INVIAS

Hechos relevantes

El 30 de diciembre de 1994, El Instituto Nacional de Vías y IMPREGILO S. p. A suscribieron el contrato de obra por precios unitarios para la rehabilitación de la carretera Puerta de Hierro – Magangué.   Una vez finalizó la ejecución del contrato, el contratista solicitó el restablecimiento económico del contrato a la entidad contratante, debido a que al no contemplarse en la fórmula de reajuste de precios del contrato el Índice de Precios al Consumidor –IPC-, se produjo un desequilibrio económico que debe ser reparado. No obstante, la entidad pública señaló que en la fórmula de reajuste pactada en el contrato se tuvo en cuenta el factor de devaluación de la moneda, de acuerdo a los precios del mercado vigentes y a los boletines estadísticos del DANE sobre cada una de las variables utilizadas en la construcción.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico del contrato de obra pública, cuando no se contempla en la fórmula de reajuste de precios del contrato el Índice de Precios al Consumidor –IPC-?

Regla ampliada

Naturaleza jurídica de los contratos estatales. «(...) son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos.”[1] (Negrilla fuera del texto)(...)»  

Procedencia del restablecimiento económico del contrato. «(…) el mantenimiento de esas condiciones de ejecución dictadas desde el perfeccionamiento del negocio jurídico, en un momento dado puede resultar especialmente lesivo para una de las partes por la ocurrencia de sucesos imprevistos, posteriores, ajenos a su voluntad y no imputables a incumplimiento del otro contratante, pero que le reportan una mayor onerosidad en el cumplimiento de sus obligaciones, y en consecuencia, se pierde esa equivalencia que se había formado a partir de la celebración del contrato”


Fines de la teoría de la imprevisión de los contratos. «(...) La teoría de la imprevisión persigue que las cosas vuelvan a su estado inicial cuando las bases económicas del contrato se afecten por hechos posteriores que revistan las características anotadas y sean de tal magnitud que ocasionen una ruptura grave de la simetría o igualdad de los derechos y obligaciones existentes al tiempo de su celebración, y aunque no impidan su cumplimiento, hacen excesivamente onerosa su ejecución para una de las partes y, correlativamente, generan una ventaja indebida o en exceso para la otra (...)»

 

Requisitos para la configuración del rompimiento del equilibrio económico del contrato. «(...)De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, los requisitos para que se configure este evento de rompimiento del equilibrio económico del contrato que dé lugar a un reconocimiento económico a favor del contratista[3] son los siguientes:

 

(i) Que con posterioridad a la celebración del contrato, se presente un hecho extraordinario, ajeno o exógeno a las partes, es decir, no atribuible a ninguna de ellas sino que provienen o son generados por terceros. No cabe invocar esta teoría cuando el hecho proviene de la entidad contratante, dado que ésta es una de las condiciones que la distinguen del hecho del príncipe, que es imputable a la entidad. 

 

(ii) Que ese hecho altere de manera anormal y grave, la ecuación económica del contrato.

 

(iii) Que esa nueva circunstancia sea imprevista o imprevisible, esto es, que no hubiera podido ser razonablemente previsible por las partes, pues no es aplicable ante la falta de diligencia o impericia de la parte que la invoca, toda vez que nadie puede beneficiarse de su propia culpa. En otros términos, el hecho excede los cálculos que las partes pudieron hacer al contratar y que incluyen, normalmente, el álea común a toda negociación, que el cocontratante particular está obligado a tomar a su cargo.

 

(iv) Que esa circunstancia imprevista dificulte a la parte que la invoca la ejecución del contrato, pero no la enfrente a un evento de fuerza mayor que imposibilite su continuación. La ayuda estatal procede sobre la base de que la situación sea parcial y temporal, de suerte que el contratista no suspenda la ejecución del contrato y continúe prestando el servicio. El hecho debe ser posterior a la celebración de un contrato, cuyas prestaciones no estén enteramente concluidas, pues el reconocimiento de la imprevisión busca que se brinde una ayuda al cocontratante para que éste no interrumpa el cumplimiento de sus obligaciones, y esa es la razón del apoyo económico. 

 

Es decir, los efectos de la aplicación de la teoría de la imprevisión son compensatorios, limitados a un apoyo parcial y transitorio que se le da al contratista para solventar el quebranto o déficit que el hecho económico le origina en el cumplimiento de las obligaciones que emanan del contrato, sin que, por tanto, haya lugar al reconocimiento de beneficios diferentes a los mayores gastos, costos o pérdidas que resulten de soportar la circunstancia imprevisible, extraordinaria, grave y anormal y que haya podido sufrir el cocontratante, o sea, como señala la doctrina, de llevarlo a un punto de no pérdida y no de reparar integralmente los perjuicios.”[4] (...)»

   


[1] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido los requisitos expuestos como configurativos de la teoría de la imprevisión. Ver entre otras las sentencias de 18 de abril de 1989, expediente 5426; 29 de junio de 1989, exp. 5295; de 16 de abril de 1991, exp. 6102; de 27 de junio de 1991, expediente 3600; de 9 de mayo de 1996, exp. 10.151, y de 29 de mayo de 2003, exp. 14577.

 

[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 28 de junio de 2012, exp. 21990, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

   

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 18 de septiembre de 2003, Radicación: 70001-23-31-000-1996-05631-01(15119), Actor. Sociedad Castro Tcherassi y Compañía Ltda. Demandado: Instituto Nacional de Vías, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

 

[4] Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa,  Auto de 20 de agosto de 1998. Exp. 14.202. C. P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Exp: 14519; Auto de 7 de octubre de 2004. Exp. 2675.

Razones de la decisión

«(...) “La Sala para estudiar ese punto advierte que la inflación en la República de Colombia, en sí misma considerada, no es, por regla general, un hecho imprevisible salvo cuando el porcentaje de inflación rebase de manera excepcional, jamás esperado, el porcentaje inflacionario proyectado por las Autoridades Administrativas.

 

Para la Sala la inflación en nuestro país, tal y como lo manifestó el actor en sus alegatos de segunda instancia, es un hecho o fenómeno real que se incrustó en nuestra economía hace varias décadas; es de notoriedad pública y de conocimiento, aún en los más neófitos en temas económicos.

 

Por lo tanto puede afirmarse, que en sí misma, la inflación no es un hecho imprevisible en Colombia, pero lo que sí puede ser imprevisible en algunos casos es el aumento desorbitado del porcentaje de inflación, cuando en la fórmula pactada en el contrato por las partes para el reajuste de los precios, no se incluyen factores para la recuperación de la inflación; vgr. índices de inflación proyectados en los índices de precios al consumidor y/o al productor o en los índices de ingresos bajos.”[1]

 

(…)

 

Quiere decir lo anterior que en la fórmula de reajuste pactada en el contrato se tuvo en cuenta el factor de devaluación de la moneda, comoquiera que en la determinación “Índice de Construcción de Carreteras” el INVIAS acudió a los precios del mercado vigentes y a los boletines estadísticos del DANE sobre cada una de las variables utilizadas en la construcción que resulta, sin duda, mucho más precisa que acudir al Índice de Precios al Consumidor –IPC- el cual “es un indicador que mide la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativos del consumo de los hogares del país. Los resultados son analizados por grupos, subgrupos y clases de gastos, gastos básicos y niveles de ingreso”[2], es decir, que no resulta directamente aplicable a la construcción de obras.

 

(...)

 

Por el contrario, lo que advierte la Sala es que en la utilización los Índices mensuales de Costos de Construcción Pesada , expedidos también por el DANE, indudablemente se tuvieron en cuenta los efectos de la inflación en los insumos específicos utilizados por el contratista para ejecutar la obra, por lo cual resulta improcedente la solicitud de la parte actora en el sentido de aplicar un indicador destinado a medir la variación porcentual de los bienes y servicios consumidos por los hogares, en la medida en que estos bienes y servicios no tienen relación alguna con el objeto del contrato No. 1115 de 1994; en consecuencia, considera la Sala que no se probó un desequilibrio económico que deba ser reparado por esta causa (...)»   


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 2001, exp. 12.803, M.P. María Elena Giraldo Gómez. [2] Definición proporcionada por el DANE, consultada en Una entidad pública no debe restablecer el equilibrio económico del contrato de obra pública, cuando no se contempla en la fórmula de reajuste de precios del contrato el Índice de Precios al Consumidor –IPC-, porque:
  1. La inflación, en sí misma considerada, no es, por regla general, un hecho imprevisible salvo cuando el porcentaje de inflación rebase de manera excepcional, jamás esperado, el porcentaje inflacionario proyectado por las Autoridades Administrativas. 
  2. El fenómeno inflacionario es de notoriedad y conocimiento público. 
  3. En la fórmula de reajuste pactada en el contrato se tuvo en cuenta el factor de devaluación de la moneda, pues la entidad pública acudió a los precios del mercado vigentes y a los boletines estadísticos del DANE sobre cada una de las variables utilizadas en la construcción. Dicho factor resulta, sin duda, mucho más preciso que acudir al Índice de Precios al Consumidor –IPC-, que es un indicador que mide la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativos del consumo de los hogares del país y, por tanto, no resulta directamente aplicable a la construcción de obras. 
  4. En la utilización de los índices mensuales de Costos de Construcción Pesada, expedidos también por el DANE se tuvieron en cuenta los efectos de la inflación en los insumos específicos utilizados por el contratista para ejecutar la obra.

Decisión

PRIMERO.- DECLARAR infundada la objeción por error grave del dictamen practicado por CARLOS ORTIZ COLÓN y JOHN EDGAR PÉREZ GARZÓN.   SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el veintiuno (21) de agosto de dos mil dos (2002).   TERCERO.- ACTUALIZAR las condenas contenidas en la sentencia del veintiuno (21) de agosto de dos mil dos (2002), de la siguiente forma: CIENTO SESENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS CATORCE MIL TRES PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS M/CTE ($165’814.003,35), por concepto de mayor valor pagado por concepto de IVA, y CIENTO CUARENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL TRESCIENTOS VEINTIÚN PESOS CON SETENTA Y CUATRO CENTAVOS M/CTE ($143’220.321,74), por concepto del cambio de la estructura del pavimento, para un gran total de TRESCIENTOS NUEVE MILLONES TREINTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO PESOS CON NUEVE CENTAVOS M/CTE ($309’034.325,09).   CUARTO.- Sin condena en costas.   QUINTO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E 12803 DE 2001

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 14202 DE 1998 CE SIII E 14519 DE 2005 CE SIII E 2675 DE 2004 CE SIII E 21990 DE 2012

Marco jurídico

Ley 80 de 1993, Artículo 27

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Entidades públicas no deben restablecer el equilibrio económico del contrato por causa de la..
Síntesis
 1. GENERALIDADES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
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