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Un pliego de condiciones no puede prever el rechazo de la oferta por contener la imposibilidad de ofrecer el mismo personal de obra en varias licitaciones simultáneas

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 33319 DE 2014

Identificadores

Licitación pública
Pliego de condiciones
Etapa precontractual
Contratación estatal
Licitación pública
Pliego de condiciones
Etapa precontractual
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 33319 DE 2014

Caso

UNION TEMPORAL GERMON VS. INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE

Hechos relevantes

Mediante Resolución No. 0524 del 20 de octubre de 2000, el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACION Y EL DEPORTE - IDRD ordenó la apertura de la Licitación No. 012 de 2000, cuyo objeto consistió en la selección de la oferta que ofreciera las mejores condiciones para contratar, por el sistema de precios unitarios, los diseños técnicos y la construcción del Parque Virgilio Barco, ubicado en el Metropolitano Simón Bolívar.

 

De manera simultánea, el IDRD dispuso la apertura de las licitaciones Nos. 14 y 16 con el objeto de contratar, por el sistema de precios unitarios, los diseños técnicos y la construcción de los parques ubicados en las localides de Bosa y Kennedy y en los parques de la localidad Ciudad Bolívar, respectivamente.

 

En los pliegos de condiciones de las licitaciones Nos. 12, 14 y 16 se establecieron las calidades que debía cumplir el personal propuesto y se indicó la dedicación mínima a la obra de cada uno de los profesionales, así: director de obra = 50%; dos residentes de obra =100%.

 

La Unión Temporal Germon presentó sus respectivas ofertas dentro de las tres licitaciones antes referidas y, en todas ellas, propuso como director y residentes de obra a los mismos profesionales.

 

En la etapa de evaluación de las ofertas de la Licitación Pública No. 012, el IDRD solicitó a la unión temporal Germon que allegara certificación relacionada con la experiencia del residente de obra No. 1, frente a lo cual la unión temporal aportó una petición que había sido remitida al IDU, a través de la cual solicitaba expedir la respectiva certificación toda vez que la misma no se hallaba en su poder.

 

Dentro del informe de evaluación, el IDRD procedió a rechazar la oferta con fundamento en el literal f) del numeral 11.2.4. del pliego de condiciones cuyo tenor disponía como causal de rechazo “no allegar la información solicitada por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (…)”

 

En la audiencia celebrada el 26 de diciembre de 2000, se rechazó su propuesta por que la dedicación máxima del director de obra en las otras ofertas de las licitaciones Nos. 14 y 16, excedió el 100%.

 

Mediante Resolución No. 0677 del 27 de diciembre de 2000 el IDRD adjudicó la Licitación No. 012 de 2000 al Consorcio O.T.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública establecer en los pliegos de condiciones como causal de rechazo la imposibilidad de ofrecer el mismo personal de obra en varias licitaciones que desarrolla de manera simultánea, cuando con ello se supera el tope mínimo de dedicación?

Regla ampliada

Las causales de rechazo incorporadas en los pliegos de condiciones deben contar con sustenta constitucional o legal:  «(…)   “En reciente oportunidad, esta Subsección se pronunció frente a la falta de competencia de la Administración para incorporar en los pliegos de condiciones causales de rechazo que no cuenten son sustento de orden constitucional o legal o que no se ajusten a lo consagrado en el inciso segundo del número 15) del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y al efecto estimó que dicho vicio afectaba de nulidad la cláusula que no consultara esas previsiones. Se dijo, en efecto:  

 

“Descendiendo al análisis del caso concreto, de entrada la Sala anticipa que la causal de descalificación contemplada en el No. 6.1 del pliego de condiciones de la Licitación No. 004 de 1996 y la modificación de que la misma fue objeto en el Adendo No. 001/96, comportó una consecuencia de rechazo que no estaba prevista en tales términos por el ordenamiento jurídico, por manera que la entidad no contaba con competencia para consagrarla, exigirla y menos para derivar de su configuración el rechazo de la propuesta, so pretexto de que con su cumplimiento se garantizaba la selección objetiva por ser la única vía que permitiría la comparación de las ofertas, ello por las razones que a continuación se exponen.

“(…)

Es decir, en los términos en que quedó redactada la cláusula del pliego de condiciones –y con ese automatismo se le aplicó al ahora demandante-, un error de cualquier índole por mínimo o intrascendente que fuera podría llevar a sancionar la propuesta con su descalificación, sin importar que dicho error u omisión no afectara el cotejo de los ofrecimientos, circunstancia que, como se anotó, vicia de nulidad la referida causal en cuanto la entidad no contaba con competencia para establecer esa clase de causal o causales de eliminación o rechazo de las ofertas.

 

“(…).

 

“En este punto se insiste que aun cuando la entidad contratante, en el pliego de condiciones, se encuentra facultada para incorporar causales de rechazo de las propuestas, lo cierto es que su competencia se encuentra restringida o limitada a las causales que en ese sentido cuenten con evidente sustento constitucional o legal; por manera que no le es dado a la Administración añadir o crear causales que contengan materias ajenas a las reguladas por el ordenamiento jurídico, tal como ocurrió en el caso concreto en el cual la entidad estatal contratante pretendió establecer una causal de descalificación que no solo no contaba con sustento constitucional o legal, sino que contrariaba de manera abierta y palmaria lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.

 

Con apoyo en lo expuesto, la Sala declarará la nulidad parcial de la cláusula No. 6.1 del pliego de condiciones y modificada en el Adendo No. 001 de la Licitación No. 004-96, en lo que respecta exclusivamente a la causal de descalificación de las ofertas consagrada por EMVINEIVA, declaratoria que aun cuando no fue pretendida en la demanda, procede de manera oficiosa en cuanto comporta una cláusula introducida por la entidad estatal precontratante en el pliego de condiciones cuya naturaleza dual corresponde en primer lugar a la de un acto administrativo de contenido general, sin contar con competencia para el efecto. ”[1]  (…)»

 


[1] CE SIII E 24845 DE 2014.

Razones de la decisión

«(…)  Al respecto observa la Sala que en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la licitación No. 012, la entidad consignó como causal de rechazo de las propuestas el hecho de no cumplir con los requerimientos mínimos exigidos para cada uno de los profesionales presentados, requerimientos que según el orden trazado por el respectivo numeral eran de tres tipos: título profesional, experiencia (general y específica) y dedicación. Así pues, en caso de que no cumplieran los topes mínimos para cada uno de los factores señalados, la propuesta sería descalificada.

 

En ese sentido, en lo que interesa al caso concreto, los requisitos mínimos exigidos en el factor de dedicación del personal fueron los siguientes:

 

Director de Obra: Mínimo de 50%.

Residente de Obra No. 1: 100%.

Residente de Obra No. 2: 100%.

 

De entrada la Sala evidencia que la causal de rechazo que se analiza, consistente en la imposibilidad de ofrecer el mismo personal de obra en varias licitaciones que de manera simultánea adelantaba la misma entidad estatal contratante con lo que se superaba el tope mínimo de dedicación de los profesionales presentados, no se encontraba prevista en tales términos por el ordenamiento jurídico, de modo tal que no contaba con ningún soporte normativo que le sirviera de respaldo.

 

En segundo lugar se observa que la causal de rechazo tampoco se ajustaba a lo previsto en el segundo inciso del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues no se orientaba a exigir el cumplimiento de requisitos necesarios para la comparación objetiva de las propuestas.

 

En ese sentido, la Sala considera que el IDRD incorporó una causal de rechazo de ofertas, producto de la invención exclusiva de la entidad contratante, cuyo efecto era el de rechazar una propuesta en la que se repitiera el mismo personal de obra ofrecido en otras licitaciones que, aunque de manera simultánea pero autónomas e independientes la una de las otras, adelantaba la entidad contratante, sin previamente establecer si la circunstancia que se castigaba con el rechazo, en realidad obstaculizaba la comparación efectiva de las propuestas presentadas en cada una de esas licitaciones y, para el caso que nos interesa, las presentadas en la Licitación No. 012.

 

Sobre el particular cabe precisar que el factor relativo a la experiencia, formación y dedicación del personal de obra, no era objeto de calificación, ni de ponderación. Simplemente, una vez presentado el profesional, se corroboraba que los documentos aportados para acreditar sus calidades y experiencia reunieran las exigencias mínimas requeridas en el documento pre-contractual y, luego de estar verificado su cumplimiento, eran habilitados para ser sometidos a la respectiva evaluación, es decir se trataba de unos requisitos de verificación que desde que se cumplieran cabalmente, como en efecto se cumplieron por el demandante con independencia de que en otras Licitaciones diferentes hubiese propuesto el mismo personal de obra, no influirían posteriormente en la evaluación y cotejo de propuestas   (…)»

Regla

Una entidad pública no pueden establecer en los pliegos de condiciones como causal de rechazo la imposibilidad de ofrecer el mismo personal de obra en varias licitaciones que desarrolla de manera simultánea, cuando con ello se supera el tope mínimo de dedicación, porque:

 

  1. La causal de rechazo que se analiza, consistente en la imposibilidad de ofrecer el mismo personal de obra en varias licitaciones que de manera simultánea adelantaba la misma entidad estatal contratante con lo que se superaba el tope mínimo de dedicación de los profesionales presentados, no se encontraba prevista en tales términos por el ordenamiento jurídico, de modo tal que no contaba con ningún soporte normativo que le sirviera de respaldo.
  2. La causal de rechazo tampoco se ajustaba a lo previsto en el segundo inciso del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues no se orientaba a exigir el cumplimiento de requisitos necesarios para la comparación objetiva de las propuestas.
  3. La entidad incorporó una causal de rechazo de ofertas, producto de la invención exclusiva de ella, cuyo efecto era el de rechazar una propuesta en la que se repitiera el mismo personal de obra ofrecido en otras licitaciones que, aunque de manera simultánea pero autónomas e independientes la una de las otras, adelantaba la entidad contratante, sin previamente establecer si la circunstancia que se castigaba con el rechazo, en realidad obstaculizaba la comparación efectiva de las propuestas presentadas en cada una de esas licitaciones.
  4. El factor relativo a la experiencia, formación y dedicación del personal de obra, no era objeto de calificación, ni de ponderación, sino de verificación.

Decisión

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 2 de agosto de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera – Subsección B, de conformidad con las razones que anteceden y en su lugar se dispone:   “PRIMERO: Declarar la nulidad absoluta de la cláusula de rechazo incorporada en el numeral 2.2. del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación No. 012 y la aclaración que sobre sus alcances se realizó en la respectiva audiencia de aclaración del pliego.   SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 0677 del 27 de diciembre de 2000, por medio de la cual el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte adjudicó la Licitación No. 012-00 al consorcio O.T., por las razones que quedaron expuestas.   TERCERO: Declarar la nulidad absoluta del Contrato No. 479 celebrado entre el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y el consorcio O.T., resultante de la Licitación No. 012-00, de conformidad con las consideraciones esbozadas.   CUARTO: Condenar al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte a pagar al señor DIEGO SANCHEZ VELASCO, cesionario de los derechos litigiosos de la unión temporal Germón, a título de restablecimiento del derecho, la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES CIENTO CUARENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($451’144.594).   QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.”     SEGUNDO.- Sin condena en costas.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 24845 DE 2014

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículos 25 y 30.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Un pliego de condiciones no puede prever el rechazo de la oferta por contener la imposibilidad de..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Licitación pública
  • Pliego de condiciones
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Licitación pública
  • Pliego de condiciones
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
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