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Una entidad pública puede declarar la ocurrencia del siniestro para hacer efectivo el amparo de estabilidad de obra

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 27505 DE 2013

Identificadores

Garantía
Contratación estatal
Contrato de obra pública
Obra pública
Póliza
Etapa postcontractual
Garantía
Contratación estatal
Contrato de obra pública
Obra pública
Póliza
Etapa postcontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 27505 DE 2013

Caso

SOLEL BONEH INTERNATIONAL LTD. VS. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA –CAR-

Hechos relevantes

Entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- y la sociedad Solel Boneh International Ltd., se celebró el Contrato de Obra No. 374, suscrito el 19 de diciembre de 1994, con el objeto de construir una planta de tratamiento de aguas residuales del Municipio de Funza, Cundinamarca, por valor inicial de $5.473’639.539 y un plazo de ejecución de 20 meses.   El 5 de septiembre de 1996, las partes formalizaron una primera adición y prórroga del contrato, con el objeto de ejecutar obras adicionales y complementarias por valor de $1.305’564.845, para lo cual se estableció un plazo de 8 meses a partir de la legalización de la prórroga.   La sociedad contratista hizo entrega de la planta de tratamiento de aguas a satisfacción de la entidad contratante, el 15 de abril de 1997, tal y como consta en el acta de recibo de obra de esa fecha.   El 2 de mayo de 1997 las partes formalizaron una segunda prórroga del contrato por un término de 8 meses contado a partir del 5 de mayo de 1997, con el fin de construir una estación de bombeo adicional a las previstas en el contrato como obras complementarias.   Al suscribirse el acta de liquidación parcial de obras de 15 de abril de 1997 , las partes acordaron constituir las siguientes pólizas: i) para amparar la calidad y buen funcionamiento de los repuestos de la estación de bombeo de la planta de tratamiento de aguas residuales del Municipio de Funza por el 10% del valor total de los mismos  y ii) póliza de estabilidad de obra por una vigencia de 5 años, contados a partir del acta de recibo final de obra y por un valor equivalente al 5% del valor de la liquidación del contrato .   El 27 de abril de 1998 las partes suscribieron un acta de liquidación final de obra con paz y salvo por todo concepto sin lugar a reclamación posterior.   El 26 de marzo de 1999 se expidió la Resolución No. 462 por la cual se declaró ocurrido el siniestro de estabilidad de obra amparado por las pólizas expedidas por Latinoamericana de Seguros S.A., hoy Liberty Seguros S.A., y se ordenó hacer efectiva la garantía por la suma de $336’602.576.   Liberty Seguros S.A., interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 462 de 1999; decisión confirmada mediante Resolución No. 1255 del 6 de agosto de 1999.   El 1º de junio de 2000 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- profirió la Resolución No. 902, por medio de la cual modificó el valor de la garantía exigida a Liberty Seguros S.A., y se redujo a la suma de $235’621.803,20 .

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar la ocurrencia del siniestro para hacer efectivo el amparo de estabilidad de obra, correspondiente a la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, alegando deterioro de los equipos?

Regla ampliada

Objeto de la garantía única de cumplimiento:   «(…) En la sentencia No. C-154/96, la Corte Constitucional se refirió a la garantía única de cumplimiento establecida en la Ley 80 de 1993 e indicó que la citada garantía tiene por objeto amparar un riesgo que trasciende más allá del simple incumplimiento, de acuerdo con la interpretación que hizo del numeral 19 del artículo 25 de la ley 80 de 1993, así:

 

“La realización de un contrato, aun de aquéllos de ejecución inmediata o instantánea, supone ordinariamente un riesgo que trasciende más allá de la ocurrencia del simple incumplimiento y que puede comprometer, eventualmente, la estabilidad de la obra, la calidad de los equipos o de los suministros, el pago inoportuno o parcial o el desconocimiento de los derechos y prestaciones de los trabajadores  que intervinieron en la realización de la obra, y tantos otros riesgos, que se buscan prevenir y subsanar con las aludidas garantías.” (…)»

 

 

Carácter postcontractual del amparo de estabilidad de la obra:   « (…) De tiempo atrás la Sección Tercera del Consejo de Estado ha observado el carácter post contractual del amparo otorgado en la póliza de estabilidad de la obra, así:

 “Si bien es cierto en el acto de liquidación final del contrato, ya sea por mutuo acuerdo de las partes o por decisión unilateral de la administración, regularmente se extinguen las relaciones jurídicas entre las partes, también lo es que subsisten algunas obligaciones a cargo del contratista, el cual pese a haber entregado la obra, los trabajos, o los bienes objeto del contrato, responderá no obstante haberse liquidado, de los vicios o defectos que puedan aparecer en el período de garantía o de los vicios ocultos en el término que fije la ley (art. 2060 C.C.). 

De acuerdo con la legislación contractual, debe éste salir al saneamiento de la obra, de los bienes suministrados y de los servicios prestados; amparar a la administración de las posibles acciones derivadas del incumplimiento de obligaciones laborales o de los daños causados a terceros, obligaciones posibles de garantizar con el otorgamiento de pólizas de seguros, cuya vigencia se extiende por el tiempo que determine la administración de acuerdo con la reglamentación legal. De tal manera, que si se presentan vicios inherentes a la construcción de la obra, a la fabricación e instalación de los equipos y a la calidad de los materiales, surge una responsabilidad postcontractual que estará cubierta con las garantías correspondientes.” [1](…)»

 

 

Facultad de la entidad pública para declarar la exigibilidad de las garantías: «(…) “Ahora bien, en relación con la exigibilidad de la garantía de cumplimiento que no se encuentra en el escenario de la declaración de caducidad del contrato –como sucede con la garantía de estabilidad de la obra cuyo riesgo se materializa después de que el contratista ha cumplido con la entrega de la obra y se la ha recibido a satisfacción- la jurisprudencia del Consejo de Estado ha encontrado que dicha competencia de la entidad estatal contratante encuentra consagración o apoyo legal en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la norma en cita atribuye a la entidad pública la facultad de declarar la exigibilidad de las obligaciones amparadas con las pólizas de seguro y demás garantías que otorguen los contratistas, con el fin de integrar el título ejecutivo para el cobro, sin perjuicio de advertir que en todo caso la expedición del respectivo acto administrativo debe respetar los derechos y acciones de los contratistas y de las compañías aseguradoras, tanto en la actuación que precede a la declaratoria del siniestro, como en la expedición de los actos administrativos que se emitan en ejercicio de la mencionada atribución.” (…)»

 

La compañía aseguradora tiene la carga de conocer y evaluar el contrato cuyo cumplimiento garantiza:  «(…)  “En la sentencia C - 154 de 1996 la Corte Constitucional se pronunció sobre la condición calificada de los bancos y compañías de seguros como entidades autorizadas para otorgar la garantía única de cumplimiento del contrato estatal, así:

“Cuando el legislador escogió a los bancos y a las compañías de seguro como posibles garantes de los riesgos contractuales, medió un juicio de valoración que se juzga razonable y proporcionado, donde aquél tuvo en cuenta la solidez de tales entidades, que resulta de las exigencias y condicionamientos para su constitución, funcionamiento y operación (aporte mínimo de capital y de respaldo patrimonial, condiciones o márgenes especiales de solvencia, restricciones cuidadosas para la realización de sus inversiones, etc.) y, además, la circunstancia de que el propio Estado ejerce sobre ellas un sistema de inspección, control y vigilancia por intermedio de la Superintendencia Bancaria.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que el legislador escogió como garantes de las obligaciones contractuales del contratista con las entidades estatales, a los bancos y compañías de seguros, porque dentro del nuevo diseño de la contratación surge la posibilidad de que dichas entidades puedan exigir "la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado" no sólo a aquél sino al garante, lo cual demanda que éste sea igualmente una persona calificada desde el punto de vista técnico y profesional y, además, de una reconocida solvencia económica para poder asumir el cumplimiento del contrato en sustitución del contratista garantizado (arts. 4, ordinal 1o., 17 y 18 de la Ley 80 de 1993). (…)»

 

 


[1] CE SIII E 12724 DE 2001

[2] CE SIII E 33476 DE 2007.Criterio reiterado en la sentencia CE SIII E 18292 DE 2010 y CE SIII E 18445 DE 2012.

[3] CE SIII E 37860 DE 2010 y CE SIII E 00546 DE 2010.

[4] CE SIII E 37591 DE 2010.

Razones de la decisión

«(…) Así las cosas se tiene que la definición de la “obra” contratada mediante el contrato No. 374 comprendió la “Planta de Tratamiento de Aguas Residuales”, con todos los componentes y obras complementarias, según lo descrito en el alcance del respectivo proceso de licitación y congruentemente en el objeto contractual, de manera que en el presente caso la Sala arriba a la primera consideración de que no puede aceptar la escisión conceptual planteada por la parte demandante entre “la estructura” construida y “los equipos” instalados que conformaron la referida planta de tratamiento de aguas y en este sentido desde ahora observa que no acompañará la interpretación de la compañía aseguradora realizada con el fin último de sostener que el amparo de estabilidad de “la obra” sólo habría comprendido el riesgo originado en la falta de firmeza de las estructuras –en este caso de los zanjones y lechos - que hacían parte de la respectiva construcción.

 

En consecuencia, la Sala itera que la estabilidad de obra que se amparó en la póliza No. 377080 no se refirió únicamente a la seguridad y firmeza de las edificaciones o a sus cimientos – este caso de los zanjones y lechos en los que reposan las aguas tratadas-, toda vez que una conclusión de tal naturaleza no se compadece con la definición de la “Obra” que se adoptó para el caso concreto del Contrato No. 374/94, ni encuentra respaldo en la póliza de seguro referida, en la cual el amparo otorgado claramente no se restringió a las edificaciones, como pretendió la aseguradora en el proceso, sino que se refirió a los deterioros de la obra imputables al contratista, que impidieran el servicio para el cual se ejecutó –que no era otro que el tratamiento de las aguas residuales-, con base en lo cual se impone concluir que en este caso se encontraba amparada la estabilidad de la planta de tratamiento de aguas como un sistema integral del cual hacían parte los equipos en cuanto a los fines, los propósitos y el servicio para el cual se contrató y ejecutó la obra, lo cual se apoya en que en el caso muy particular del Contrato No. 374/94 los equipos fueron indicados como parte de la obra y obviamente con ellos -y sólo gracias a ellos- se hacía posible el tratamiento de aguas residuales, para lo cual se contrató y se ejecutó la obra, concluyéndose así que necesariamente el amparo de estabilidad de obra contenido en la póliza No. 377080 cobijó, en este caso específico, el riesgo de los equipos en cuanto al deterioro –imputable al contratista- que impidiera el referido tratamiento de las aguas residuales.

 

(…)

 

Igualmente se advierte que el siniestro no se declaró en relación con la calidad o funcionamiento de los aludidos repuestos, sino que las obligaciones de la aseguradora se hicieron exigibles en relación con asuntos técnicos que impidieron el funcionamiento de la planta de tratamiento y que según se lee en los requerimientos de la CAR, realizados con base en los conceptos técnicos, se originaron por la no idoneidad del funcionamiento de los motores respecto del sistema de aireado que se instaló lo cual obligó a suspender el funcionamiento de la planta aún después de los correctivos intentados por la contratista, más no por la mala la calidad de los repuestos, aspecto que se evidenció en la Resolución No. 462 de 1999 en la cual se identificaron debidamente los hechos que materializaron el riesgo de inestabilidad de la obra, el cual sucedió con independencia de que la sociedad contratista hubiera cumplido con la entrega oportuna de los repuestos y de que la vigencia del amparo de calidad y buen funcionamiento otorgado sobre los mismos ya hubiera expirado (…)»

Regla

Una entidad pública puede declarar la ocurrencia del siniestro para hacer efectivo el amparo de estabilidad de obra, correspondiente a la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, alegando deterioro de los equipos, porque:  
  1. La “obra” contratada comprendió tanto “la estructura” construida como “los equipos” instalados que conformaron la referida planta de tratamiento de aguas.
  2. La estabilidad de obra que se amparó en la póliza se refirió a los deterioros de la obra imputables al contratista, que impidieran el servicio para el cual se ejecutó.
  3. El siniestro se declaró por asuntos técnicos que impidieron el funcionamiento de la planta de tratamiento, originados por la no idoneidad de los motores respecto del sistema de aireado.

Decisión

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el diecisiete (17) de marzo de dos mil cuatro (2004).   SEGUNDO.- Sin condena en costas.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 12724 DE 2001 CE SIII E 33476 DE 2007.Criterio reiterado en la sentencia CE SIII E 18292 DE 2010 y CE SIII E 18445 DE 2012. CE SIII E 37860 DE 2010 y CE SIII E 00546 DE 2010. CE SIII E 37591 DE 2010.

Marco jurídico

La ley 80 de 1993. Artículos 25 y 60.

Decreto 679 de 1994. Artículos 16, 17 y 18.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

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Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
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  • Garantía
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