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Una entidad pública no debe pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por fuera del término vencimiento del contrato, debido a que la entidad no le entregó a tiempo toda la información, documentación ni el avalúo comercial de la Clínica que requería para ejecutar el objeto contractual. 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 27143 DE 2014

Identificadores

Contratación estatal
Etapa postcontractual
Obras adicionales o mayor cantidad de obra
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Obras adicionales o mayor cantidad de obra

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 27143 DE 2014

Caso

BINCOLSA LTDA. VS. DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA – SECRETARIA DE HACIENDA

Hechos relevantes

El 10 de abril de 1996, el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hacienda – y la sociedad Corredora Bursátil de Colombia S.A., celebraron un contrato cuyo objeto consistió en la “elaboración de un estudio financiero para valorar la Clínica Fray Bartolomé de las Casas y consecuentemente diseñar una estrategia coherente de negociación y venta de la misma…”. Se acordó un plazo de ejecución del contrato de cuarenta (40) días calendario contados a partir de la aprobación de la garantía única y de la suscripción del acta de iniciación de la obra.

 

Indicó el demandante que el 26 de abril de 1996 se aprobó la garantía única de cumplimiento del contrato y que el 24 de septiembre de ese mismo año las partes suscribieron el acta de iniciación de la obra y el 2  de noviembre de 1996 culminó el término del contrato. 

 

El actor argumenta que a la sociedad contratista no le fue suministrada por la entidad contratante toda la información y la documentación que requería para poder desarrollar el objeto contractual, puesto que no le fue entregado de manera oportuna el concepto jurídico que le permitiera  “establecer con claridad las bases jurídicas del proceso”, así como tampoco el avalúo comercial de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas y de los equipos que en ella reposaban, documentos éstos que fueron entregados a la sociedad contratista el 14 de mayo de 1997 y el 30 de abril de 1997, respectivamente, esto es, luego de vencido el plazo contractual. 

 

De esta manera, el contrato se vio ampliado de hecho entre las partes, por lo que la sociedad contratista, aún después de vencido el plazo del contrato, continuó desarrollando labores propias del objeto contractual con la anuencia, colaboración y supervisión de la Secretaría de Hacienda del Distrito y de la Tesorería Distrital, al punto que procedió a ampliar la póliza de cumplimiento del contrato con la Aseguradora Solidaria de Colombia hasta el 31 de julio de 1997.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por fuera del término vencimiento del contrato, debido a que la entidad no le entregó a tiempo toda la información,  documentación ni el el avalúo comercial de la Clínica que requería para ejecutar el objeto contractual?

Regla ampliada

Los contratos adicionales están sujetos a las mismas normas del contrato principal. «(…) Así pues, toda vez que es la misma Ley la que marca el momento preciso a partir del cual tales contratos se perfeccionan, es decir empiezan a existir para el mundo jurídico, viene a ser claro que mientras dicho perfeccionamiento no se alcance, los proyectados contratos no podrán reputarse como existentes, en tanto que dicha formalidad especial a que está sujeta la formación de este tipo de contratos, constituye claramente una solemnidad legal ad sub substantiam actus, cuya ausencia comportaría su inexistencia. Lo mismo se predica respecto de los contratos adicionales, dado que en relación con su existencia están sujetos a las mismas normas que gobiernan el contrato principal. (…)»  

En la normatividad de contratación no se autorizan las prórrogas automáticas. «(…) Al respecto, ha de decirse que en tanto las partes sujetaron la terminación del contrato al vencimiento de su plazo de duración, los hechos que se desarrollaron con posterioridad a su culminación no pueden entenderse sujetos a él y, por tanto, las pretensiones que de tales eventos se desprenden no encuentran sustento en el contrato que la parte demandante supone como su fuente, así como tampoco pueden entenderse surgidas de una “prórroga automática” de aquél, toda vez que en la normatividad especial que regula la contratación de la Administración Pública no existe norma alguna que así lo autorice. (…)»  

Procedencia de la actio in rem verso. «(…) Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio  in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

 

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

 

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal,  urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

 

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

 

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio  in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”(…)»

Razones de la decisión

«(…) Así  las cosas, encuentra la Sala que si bien no se acordó en el contrato de consultoría No. 033/96 ni se indicó en la propuesta la necesidad de contar con el avalúo para poder ejecutar el objeto contractual, por lo menos en el acta de iniciación de obra, documento suscrito por las partes que celebraron el contrato de consultoría y por el Tesorero Distrital, la sociedad contratista debió haber puesto de presente la urgencia y necesidad de contar con el avalúo de los bienes muebles e inmuebles de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas, diferente a aquel que había recibido por parte de la Caja de Previsión Social de Bogotá al momento de suscribir el acta de iniciación del contrato.

 

En ese sentido, es claro, entonces, que la sociedad contratista a pesar de considerar que el avalúo por cuya demora en la entrega – ahora - se demanda, era indispensable para el desarrollo del contrato – sin que eso quiera decir que en el presente asunto dicha circunstancia se encuentre probada -, suscribió el acta de iniciación de obra sin ponerle de presente a la entidad que sin ese avalúo no podía ejecutar el contrato, teniendo el deber de hacerlo, puesto que si el mencionado avalúo constituía un elemento esencial para la ejecución del contrato y no contaba con él, la sociedad contratista no debió suscribir el acta de inicio o, por lo menos, debió dejar constancia expresa en la mencionada acta de que no contaba con ese insumo y que sin él no podía desarrollar el objeto contractual, a diferencia de lo que en efecto ocurrió, en tanto que en el acta de iniciación se dejó constancia de que la Corredora Bursátil de Colombia S.A., manifestaba  que la “información recibida y acabada de relacionar e[ra] base suficiente para iniciar el proceso mismo de valoración de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas…”.

 

No debe olvidarse que a las voces del inciso 2º del artículo 3º de la Ley 80 de 1993 los particulares “tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que… colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones” y, por consiguiente, de este precepto se desprende que el deber de planeación también abarca a estos colaboradores de la administración, puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de presente a la entidad las deficiencias de planificación que adviertan para que sean subsanadas, sino que, además, deben abstenerse de celebrar contratos en los que desde entonces ya se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse. 

 

Así las cosas, no habrá lugar a declarar la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales de liquidó unilateralmente el contrato No. 033/96 por fuerza de la circunstancia anotada y tampoco a reconocer en favor de la sociedad contratista la pretensión económica que de ello se deriva, consistente en el pago de la Fase III del contrato de consultoría No. 033/96, habida cuenta de que, tal como se dijo anteriormente, no está probado en el proceso que la no entrega del avalúo elaborado por la lonja de propiedad raíz de Bogotá hubiere sido la causa que condujo a que la entidad contratante no hubiese cumplido a cabalidad con el objeto contractual – FASE III - dentro del plazo de duración del contrato. (...)» 

Regla

Una entidad pública no debe pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por fuera del término vencimiento del contrato, debido a que la entidad no le entregó a tiempo toda la información, documentación ni el avalúo comercial de la Clínica que requería para ejecutar el objeto contractual, porque:

  1. Si el mencionado avalúo constituía un elemento esencial para la ejecución del contrato y no contaba con él, la sociedad contratista no debió suscribir el acta de inicio o, por lo menos, debió dejar constancia expresa en la mencionada acta de que no contaba con ese insumo y que sin él no podía desarrollar el objeto contractual. 
  2. El deber de planeación también abarca a los contratistas, puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de presente a la entidad las deficiencias de planificación que adviertan para que sean subsanadas, sino que, además, deben abstenerse de celebrar contratos en los que desde entonces ya se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse. 
  3. No se puede reconocer la pretensión económica al contratista, debido a que, no se probó en el proceso que la no entrega del avalúo hubiere sido la causa que condujo a que la entidad contratante no hubiese cumplido a cabalidad con el objeto contractual dentro del plazo del contrato. 

Decisión

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.     SEGUNDO.- Sin condena en costas.   TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.   ** El Tribunal Administrativo  de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia proferida el 12 de noviembre de 2003, resolvió negar las pretensiones de la demanda.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Una entidad pública no debe pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
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