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Una entidad estatal no puede interponer un proceso de controversias contractuales por incumplimiento de condiciones resolutorias fuera del término de caducidad

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 28397 DE 2014

Identificadores

Etapa postcontractual
Contrato de compraventa
Caducidad de la acción
Acción de controversias contractuales
Contratación estatal
Etapa precontractual
Etapa contractual
Condición resolutoria
Incumplimiento
Etapa postcontractual
Contrato de compraventa
Caducidad de la acción
Acción de controversias contractuales
Contratación estatal
Etapa precontractual
Etapa contractual
Condición resolutoria
Incumplimiento

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 28397 DE 2014

Caso

BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA VS. FUNDACIÓN INSTITUTO DE ADAPTACIÓN LABORAL IDEAL Y JOSÉ ÁLVARO SÁNCHEZ ORTEGA

Hechos relevantes

La Beneficencia de Cundinamarca, mediante escritura pública No. 2281 del 19 de junio de 1968, transfirió a título de venta el derecho de dominio y la posesión respecto de unos inmuebles al Instituto de Adaptación Laboral "IDEAL". De acuerdo con lo pactado en la cláusula cuarta del mencionado contrato, el precio de la venta ascendió a la suma de seiscientos veinticinco mil cuarenta pesos ($625.040,oo); en la cláusula quinta, a su vez, se estipuló que "para seguridad de todas las obligaciones que por medio de esta escritura contrae IDEAL, ésta constituye hipoteca a favor de la Junta General de la Beneficencia, sobre los inmuebles objeto de esta venta.   En el contrato de compraventa se precisó que IDEAL destinará los inmuebles que son objeto de este contrato o la edificación que en este sitio levante IDEAL posteriormente, en forma exclusiva y permanente a la función social de rehabilitación y adaptación laboral de inválidos adultos. Al mismo tiempo se estipuló que expresa e independiente de cualquiera otra causal de resolución de este contrato que pudiera alegar la Entidad vendedora, si IDEAL no destinare los inmuebles que son objeto de esta venta, en forma exclusiva y permanente a la función social de rehabilitación y adaptación laboral de inválidos adultos, la Beneficencia de Cundinamarca o quien represente sus derechos, sin necesidad de requerimiento alguno, privado o judicial, podrá pedir a su arbitrio o la resolución o el cumplimiento del contrato, con indemnización de perjuicios.   El IDEAL manifestó expresamente a la Beneficencia de Cundinamarca su voluntad de enajenar el mencionado inmueble, para lo cual solicitó autorización a la Beneficencia de Cundinamarca a fin de no transgredir la restricción que para tal efecto pudiere derivarse de la condición resolutoria pactada en la escritura pública. Al igual la Beneficencia de Cundinamarca mandó comunicaciones al IDEAL donde le señalaba su intención de extinguir la condición resolutoria.   La Beneficencia levantó la condición resolutoria del bien mediante escritura pública –No. 3936 del 20 de septiembre de 1978–. Allí se condicionó, a su vez, dicho levantamiento, a que IDEAL pagara la totalidad del precio de compra del inmueble y garantizara el destino de éste a los fines que constituyen objeto social de IDEAL.  

Mediante escritura pública No. 7441 del 22 de diciembre de 1995, IDEAL transfirió a título de venta en favor del señor José Álvaro Sánchez Ortega el derecho de dominio y la posesión respecto del de uno de los inmuebles. El precio acordado por las partes fue la suma de veintiún millones seiscientos mil pesos ($21'600.000,oo).   Posteriormente, el Gerente General de la Beneficencia de Cundinamarca, de ese momento, levantó nuevamente la condición resolutoria que gravaba el bien inmueble, mediante escritura pública No. 6063 de 29 de diciembre de 2000, y que había sido pactada en el contrato de compraventa en 1968.   Debido al contrato de compraventa celebrado entre IDEAL y el señor José Álvaro Sánchez Ortega, la Beneficencia de Cundinamarca interpuso acción contractual el 24 de septiembre de 2001 con el fin de solicitar: (i) que se decrete la resolución del contrato de compraventa celebrado entre la Beneficencia de Cundinamarca y el IDEAL, contenido en la escritura pública No. 2281 otorgada el 19 de junio de 1968 ante el Notario Segundo del Círculo de Bogotá; (ii) subsidiariamente, que se declare la nulidad del contrato de compraventa celebrado entre el IDEAL y el señor José Álvaro Sánchez Ortega, mediante Escritura Pública No. 7441 del 22 de diciembre de 1995 otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Bogotá, respecto del mismo bien inmueble objeto de la compraventa precedentemente mencionada; (iii) como pretensión consecuencial respecto de la anterior, que se declare la nulidad de la escritura pública No. 6063 de 29 de diciembre de 2000, otorgada ante la Notaría Segunda del Círculo de Bogotá, mediante la cual la Beneficencia de Cundinamarca levantó la condición resolutoria que gravaba el bien inmueble en cuestión, la cual se pactó en el primero de los contratos de compraventa en referencia y, finalmente, (iv) que se condene a los demandados al pago de los perjuicios de orden tanto moral como material que entiende la parte actora que le fueron irrogados con el obrar del IDEAL en relación con los hechos en los cuales tuvo su origen el presente litigio. 

Problema Jurídico

¿Se configura el fenómeno de caducidad del término para la interposición de la acción contractual, cuando una entidad pública interpone la acción (6) seis años después de que un particular celebra un contrato de compraventa  -cuya anulación solicita por existir una condición resolutoria- con otro particular, (17) diecisiete años después de que levantó la condición resolutoria que recaía sobre el bien inmueble y un año después de que perfeccionó una escritura en la que levantó nuevamente la condición resolutoria que gravaba el bien?

Razones de la decisión

«(…) 2.5.2 Descendiendo al presente caso concreto, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 136-10 del C.C.A., en la redacción dada a dicha disposición por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 –norma vigente a la fecha de presentación de la demanda con la cual se dio inicio al presente proceso–, "[E]n las [acciones] relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento".   (…)   2.5.3  Resulta evidente la ambivalencia en el obrar de la Beneficencia de Cundinamarca en el presente caso, lo cual arroja serias dudas respecto de los alcances que dicha Entidad ha atribuido, en diferentes momentos, a la cláusula novena del contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 2281 del 19 de junio de 1968, en la cual se pactó la condición resolutoria en la que se fundó el establecimiento público demandante para incoar la acción de controversias contractuales que dio inicio a este proceso; al respecto y como lo ha indicado esta Sala en precedente ocasión[1], debe tenerse en cuenta que el sistema jurídico colombiano, siguiendo en esta materia la tendencia generalizada en ordenamientos como el francés, el español o el chileno, ante las discrepancias que pudieren presentarse entre la voluntad real de los contratantes y su declaración vertida en el contrato mismo, se ha decidido por conferir prevalencia al querer o a la intención real de las partes por sobre el contenido ?aunque contradictorio con dicha voluntad o eventualmente impreciso, oscuro o incompleto? de la declaración, sin perjuicio de reconocer que de lo manifestado por las partes en el contenido expreso del negocio jurídico, sin duda también se desprenden para ellas efectos vinculantes. (…)   2.5.4 A juicio de la Sala, la interpretación auténtica que tanto la Beneficencia de Cundinamarca como el IDEAL dieron a los alcances y a la eficacia de la cláusula novena del contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 2281 del 19 de junio de 1968, tanto a través de los comportamientos que en ejecución del contrato asumieron, como también por medio de las manifestaciones de voluntad que documentalmente realizaron, fundamentalmente a través del otorgamiento de la Escritura Pública No. 3936 del 20 de septiembre de 1978 –mediante la cual se levantó expresamente la condición resolutoria estipulada en la referida cláusula novena de la Escritura No. 2281 del 19 de junio de 1968–, permiten arribar a las siguientes conclusiones:   - La mencionada condición resolutoria fue incluida en el contrato de compraventa en cuestión con el propósito de garantizar que el IDEAL, por una parte, cumpliría con el pago de la totalidad del precio pactado y, por otra, que destinaría el inmueble objeto material del contrato a los fines de utilidad pública que constituyen el objeto social de la Fundación aquí demandada;   - El IDEAL manifestó expresamente a la Beneficencia de Cundinamarca su voluntad de enajenar el mencionado inmueble, para lo cual solicitó autorización a la Beneficencia de Cundinamarca a fin de no transgredir la restricción que para tal efecto pudiere derivarse de la anotada condición resolutoria; la entidad demandante no sólo conoció, sino que también expresa y previamente autorizó la venta, manifestando por escrito, a través de documentos públicos que obran en el expediente –pero, especialmente, de la multicitada escritura pública No. 3936 del 20 de septiembre de 1978–, que levantaba la restricción derivada de la estipulación restrictiva en mención, siempre que se pagara la totalidad del precio de compra por parte de IDEAL y que se mantuviera la referida destinación del inmueble;   - La Beneficencia de Cundinamarca encontró que estas últimas exigencias habían sido plenamente satisfechas por el IDEAL y, como consecuencia de ello, decidió levantar la condición resolutoria de marras mediante el otorgamiento, en la Notaría Segunda del Círculo de Bogotá, de la pluricitada escritura pública No. 3936 del 20 de septiembre de 1978, la cual no deja duda alguna respecto de cuál era el propósito que las partes habían conferido a la aludida cláusula contractual pactada en el negocio de compraventa que se celebró en 1968 y de que ese propósito –el pago del precio y el destino del inmueble o del producto de su venta al objeto social de IDEAL– se había cumplido a cabalidad, lo cual hizo innecesario mantener la eficacia de la tantas veces referida estipulación.   (…)   Pero de otro lado y lo que resulta más preocupante todavía, es que la Beneficencia de Cundinamarca hubiere tomado la decisión de ejercer la acción de controversias contractuales para iniciar el presente proceso, ora a sabiendas de la existencia ora desatendiendo el evidente deber de conocer todas las actuaciones que años atrás la misma Entidad había llevado a cabo con miras a levantar o a extinguir la condición resolutoria que sirve de sustento a la formulación de todas las pretensiones de la demanda; con dicho proceder la Beneficencia de Cundinamarca no sólo desconoció los mismos principios constitucionales y legales antes mencionados –eficacia, economía y coordinación– sino que también vulneró los principios de seguridad jurídica y de buena fe y tutela de la confianza legítima.   (…)   Pues bien, el proceder de la Beneficencia de Cundinamarca sin duda desconoce los enunciados principios constitucionales, pues lo cierto es que en el proceso se encuentra plenamente demostrado, a través de abundante prueba tanto documental como testimonial, que el IDEAL siempre procedió de manera transparente y proba frente a la entidad pública demandante para efectos de llevar a cabo la venta del inmueble que había adquirido de ésta: solicitó y obtuvo las autorizaciones expresas de la Beneficencia para el efecto, honró sus compromisos contractuales y, como consecuencia de ello, fue expresamente cancelada, mediante escritura pública, la condición resolutoria del contrato de compraventa celebrado mediante escritura pública No. 2281 del 19 de junio de 1968, después de lo cual –y sólo después de que todo esto se produjo–, celebró el contrato de compraventa con el señor José Álvaro Sánchez Ortega, a través de la escritura pública No. 7441 del 22 de diciembre de 1995 de la Notaría Segunda del Círculo de Bogotá, otorgada más de diecisiete años después de que, también mediante escritura pública, la Beneficencia de Cundinamarca hubiera levantado la multicitada estipulación restrictiva.   Pero a pesar de todo lo anterior, volviendo contra sus propios actos, contrariando la seguridad jurídica y desconociendo los derechos que ella misma había reconocido en favor del IDEAL, la Beneficencia de Cundinamarca, de manera abiertamente infundada y que la Sala no duda en calificar de temeraria, instauró la acción de controversias contractuales que dio lugar al presente litigio; evidentemente, la necesidad de llevar a cabo el examen conducente a determinar si dicha acción fue incoada de forma oportuna o habiendo operado ya el fenómeno de caducidad, no hace otra cosa que poner de presente lo infundado y temerario del proceder de la parte actora, pues al tratar de establecer cuáles son los presupuestos fácticos que deberían encuadrarse en el supuesto de hecho previsto por el artículo 136-10 C.C.A., de acuerdo con el cual en este tipo de procesos "el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento", se advierte que la condición resolutoria en la cual la Beneficencia apoya sus pretensiones fue levantada, por la propia Entidad, mediante escritura pública –No. 3936 del 20 de septiembre de 1978–, no obstante lo cual todo indica que la entidad entendió que el negocio jurídico de compraventa mediante el cual IDEAL transfirió el dominio del inmueble objeto de controversia al señor José Álvaro Sánchez Ortega, que apenas vino a celebrarse mediante escritura pública No. 7441 del 22 de diciembre de 1995 de la Notaría Segunda del Círculo de Bogotá, habría transgredido la referida condición resolutoria, cerca de 17 años después de que la misma hubiera quedado solemnemente –mediante escritura pública– extinguida. (…) Es más, aunque en gracia de discusión se tuviera presente –si bien se trata de algo que no alegó la parte actora, la cual aduce que el desconocimiento de la condición resolutoria de marras se materializó con el otorgamiento de la mencionada escritura pública No. 7441 del 22 de diciembre de 1995, misma que se habría suscrito varios años antes de que dicha condición resolutoria fue levantada, lo cual, inexplicablemente, desde la perspectiva de la Beneficencia sólo habría ocurrido el día 29 de diciembre de 2000, mediante la escritura pública No. 6063 de esa fecha– que el propio IDEAL adujo en el proceso –y de ello quedó constancia en la escritura pública No. 7441 del 22 de diciembre de 1995­– que la entrega física del inmueble objeto material del presente litigio al señor José Álvaro Sánchez Ortega se produjo desde el mes de enero de 1972[2], lo cierto es que, en ese escenario, el término de caducidad aplicable también habría transcurrido ya, según lo precisado por la jurisprudencia de la Sección Tercera, pues en este evento la acción contractual debió incoarse, a más tardar, el día 1 de marzo de 1986, por las razones que se dejaron expuestas en este proveído respecto de los efectos que el tránsito de legislación operado con la expedición y entrada en vigor del Decreto ley 01 de 1984, tuvo en el cómputo de los términos de caducidad de las acciones por él reguladas.   Por todo lo anteriormente expuesto, entiende la Sala que las súplicas de la demanda contenidas en las pretensiones primera, segunda y cuarta de la misma, deben ser denegadas, con fundamento en la declaratoria de caducidad de la acción, por las razones previamente anotadas. (...)»  


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 9 de mayo de 2012; Radicación No.: 88001233100020000057 01; Expediente No.: 22.714.

[2] Recuérdese que en las cláusulas cuarta y quinta de la mencionada escritura pública No. 7441 de 1995 se dejó consignado lo siguiente:

"CUARTO. Que desde hoy el vendedor hace entrega real y material del predio a su comprador, por su cabida, linderos, anexidades, usos, costumbres, servidumbres legales y sin reserva alguna, así mismo lo entrega a paz y salvo por contribuciones e impuestos causados a la fecha, haciendo claridad que la entrega física del inmueble descrito fue realizada a su comprador desde enero de mil novecientos setenta y dos (1972), por parte de IDEAL, en cabeza de su representante legal, fecha desde la cual el comprador declara haber recibido a su entera satisfacción el predio y de haber levantado en el mismo las construcciones que se encuentran hoy en día, de la misma manera el comprador declara que desde la misma fecha viene poseyendo el bien de manera quieta, pacífica e ininterrumpida.

QUINTO. Si bien es cierto que el precio real pactado por las partes Comprador-Vendedor, fue la suma de OCHOCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($825.000,oo) MONEDA (sic) suma que fue cancelada por parte del comprador oportunamente a su vendedor, hoy se fija la suma de VEINTIUN MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($21'600.000,oo) M/CTE, como valor nominal para efectos de tasaciones legales, impositivas y demás" (énfasis añadido; fls. 12-15, c. 2).  

Regla

Sí se configura el fenómeno de caducidad del término pera la interposición de la acción contractual, cuando una entidad pública interpone la acción (6) seis años después de que un particular celebra un contrato de compraventa  -cuya anulación solicita por existir una condición resolutoria- con otro particular, (17) diecisiete años después de que levantó la condición resolutoria que recaía sobre el bien inmueble y un año después de que perfeccionó una escritura en la que levantó nuevamente la condición resolutoria que gravaba el bien, porque:
  1. De acuerdo a lo preceptuado por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente a la fecha de presentación de la demanda, para las acciones relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, contado a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En el presente caso, el hecho que motiva la interposición de la acción se dio hace (17) diecisiete años, momento en el cual la entidad mediante escritura pública levantó expresamente la condición resolutoria estipulada.
  2. El particular manifestó expresamente a la entidad pública su voluntad de enajenar el inmueble, para lo cual solicitó su autorización a fin de no transgredir la restricción que se derivara de la condición resolutoria, y la entidad levantó dicha restricción 17 años antes de la interposición de la acción contractual.
  3. La entidad interpuso la acción de controversias contractuales, desconociendo las actuaciones que años atrás había llevado a cabo con miras a levantar o a extinguir la condición resolutoria. Con dicho proceder la entidad no sólo desconoció los mismos principios constitucionales y legales antes mencionados –eficacia, economía y coordinación– sino que también vulneró los principios de seguridad jurídica y de buena fe y tutela de la confianza legítima, pues volvió contra sus propios actos.
  4. La actuación adelantada por la entidad es infundada y temeraria, dado que el término de caducidad era de dos (2) y la condición resolutoria en la cual  apoya sus pretensiones fue levantada por ella misma y, sin embargo, entró a controvertir un negocio jurídico por una estipulación contractual que ya se había extinguido.
  5. El condicionamiento que impuso la entidad para el levantamiento de la condición resolutoria lo cumplió el particular, por una parte, efectuó el pago de la totalidad del precio pactado y, por otra, destinó el inmueble objeto material del contrato a los fines de utilidad pública. Así, el particular celebró el negocio de compraventa después de efectuar la solicitud del levantamiento del gravamen, de obtener la autorización expresa de la entidad y de cumplir con los compromisos contractuales que contrajo para el levantamiento de la condición resolutoria, con lo cual procedió siempre de manera transparente.

Decisión

PRIMERO: Modifícase la sentencia apelada, esto es la proferida el 4 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 3ª, Sala de Descongestión y, en su lugar, dispónese lo siguiente:

 

- Declárase inhibida la Sala para pronunciarse de fondo respecto de la pretensión tercera de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

 

 - Niéganse las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

- Ordénase el levantamiento de la medida cautelar de registro de la demanda dispuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del presente proceso. Para tal efecto, líbrese la comunicación correspondiente con destino a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. 

 

- Condénase a la Beneficencia de Cundinamarca al pago de la suma de $122`486.828, en favor del señor José Álvaro Sánchez Ortega, por concepto de los perjuicios que se les causaron con el perfeccionamiento de la medida cautelar de registro de la demanda que se practicó dentro del presente proceso, por las razones y en los términos descritos en la parte motiva del presente pronunciamiento.

 

- Condénase en costas a la Beneficencia de Cundinamarca. Tásense.

 

- Condénase a la Beneficencia de Cundinamarca a pagar a cada uno de los demandados, esto es al IDEAL y al señor José Álvaro Sánchez Ortega, la suma de $35'000.000, por concepto de agencias en derecho.

 

SEGUNDO: Las comunicaciones que se ordena efectuar en esta sentencia serán libradas por el Tribunal Administrativo a quo.

 

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

Marco jurídico

Ley 57 de 1887. Artículos 1546 y 1622. Decreto 1 de 1984. Artículo 87 y 136. Ley 446 de 1998. Artículo 44.

Conceptualizaciones

Caducidad de la acción. «(…)1. La caducidad de la acción es una institución jurídico-procesal relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, tal como lo dispone el artículo 229 de la Constitución Política, toda persona se encuentra facultada para acudir ante las autoridades jurisdiccionales competentes a efectos de reclamar la materialización de sus derechos. Sin embargo, de acuerdo con los postulados de los principios de la prevalencia del interés general y de seguridad jurídica, el ordenamiento positivo ha establecido distintas normas relacionadas con el límite temporal para la efectividad del derecho de acción, esto es, de su caducidad. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: Una entidad estatal no puede interponer un proceso de controversias contractuales por incumplimiento..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
 1. GENERALIDADES
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Etapa postcontractual
  • Contrato de compraventa
  • Caducidad de la acción
  • Acción de controversias contractuales
  • Contratación estatal
  • Etapa precontractual
  • Etapa contractual
  • Condición resolutoria
  • Incumplimiento
  • Etapa postcontractual
  • Contrato de compraventa
  • Caducidad de la acción
  • Acción de controversias contractuales
  • Contratación estatal
  • Etapa precontractual
  • Etapa contractual
  • Condición resolutoria
  • Incumplimiento
  • Normativa
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