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La acción popular no es mecanismo para solicitar la nulidad de contratos estatales pero si se aprecia un detrimento a los derechos colectivos es deber del juez ejercer acciones que protejan a la comunidad

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E AP0819 DE 2004

Identificadores

Nulidad del contrato
Acción popular
Derechos Sociales
Entidades estatales
Derechos
Etapa contractual
Nulidad del contrato
Acción popular
Derechos Sociales
Entidades estatales
Derechos
Etapa contractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E AP0819 DE 2004

Caso

IVAN VILLANUEVA MENDOZA Y OTROS VS. CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ-ORIENTE S.A. Y OTRO

Hechos relevantes

 

El Departamento de Antioquia, ordenó el 17 de julio de 1997 la apertura de una Licitación Pública con el objeto de recibir propuestas para contratar por el sistema de concesión el proyecto de conexión vial Aburrá-Oriente, consistente en la construcción del Túnel de Oriente y su desarrollo vial complementario, que comprende la financiación, elaboración de estudios, diseños definitivos, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación, mantenimiento de vías y otros servicios, con una duración de 25 años.

 

La licitación se cerró el 30 de octubre de 1997 y se adjudicó a la única propuesta, presentada por la Concesión Túnel Aburrá - Oriente, compuesta por 64 firmas. El contrato se firmó el 20 de diciembre de 1997.

 

Luego de la celebración del contrato, hubo un cambio de objeto contractual en el por lo cual no se ejecutarían las vías complementarias Llano Grande-Canadá, El Retiro-La Ceja, Carabanchel-El Retiro, Canadá-El Carmen de Viboral, El Carmen de Viboral-Santuario y en cambio se ejecutarán las vías Portal Oriental Sajonia- Glorieta Aeropuerto José María Córdoba y Glorieta Aeropuerto José María Córdoba-Sector de Belén (Marinilla)-Autopista Medellín Bogotá, no contempladas en el contrato original.

 

Los demandantes alegan un rompimiento del equilibrio contractual en tanto hay una disminución de los costos de construcción aun cuando el precio del contrato continúa siendo el mismo.

 

Se alega la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la protección y defensa del patrimonio público, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y usuarios y en consecuencia, piden que se declare la nulidad absoluta del contrato.

 

La entidad demandada alega que no es posible ordenar la nulidad del contrato mediante acción popular por lo que las pretensiones son inválidas y deben rechazarse.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad estatal ser sujeto de una acción popular que solicita la nulidad de un contrato estatal porque presuntamente vulnera derechos colectivos?

Regla ampliada

Es característica esencial de las acciones populares su naturaleza preventiva, indemnizatoria y/o restitutoria.   «(…)Significa lo anterior que: a) El carácter preventivo de la acción indica que no se requiere para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar; basta que se compruebe la existencia de la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que los inspiran, para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño; b) Es indemnizatoria en cuanto prevé la posibilidad de condenar al responsable del daño a pagar una indemnización in genere a la entidad pública no culpable y, c) Es restitutoria porque permite al juez que ordene la adopción de mecanismos que restablezcan el goce de los derechos e intereses colectivos, cuando esto sea posible. (…)»

Razones de la decisión

«(…) En providencia de esta Sala se afirmó en  relación con este asunto:[2]“...Tanto la Jurisprudencia de  la Corte Constitucional[3] como la de esta  Corporación[4] han determinado que si bien por la vía de la acción popular no es posible ventilar controversias de tipo contractual que tienen bien definidas vías procesales que les corresponden, si resulta viable que cuando se acuse la vulneración a amenaza de un derecho colectivo el juez de la acción popular examine la legalidad de un contrato estatal, así como de los tractos de su ejecución. Según jurisprudencia de la Sala nada impide, que una decisión judicial, tenga el alcance de declarar fuera del mundo jurídico una estipulación o un contrato si estos constituyen la causa de la afectación de los derechos colectivos”.[5]

 

 

Con base en este criterio será analizada la impugnación a la providencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda, advirtiendo desde ahora que la petición principal de la demanda, de que se declare la nulidad absoluta del Contrato de Concesión 97-CO- 20-1881, así como del Otrosí No. 1 y del Acta de Modificación Bilateral No. 2 , y se ordene la liquidación del mismo, así como la subsidiaria de declarar la nulidad absoluta del Otrosí y el Acta de Modificación mencionados, no son procedentes a través de la acción popular, sino que son propias de la acción contractual.

 

(…)

 

 

De manera que si bien los derechos colectivos a la moralidad y a la protección del patrimonio público se vieron comprometidos por las anomalías detectadas, que dieron lugar incluso a que la Contraloría General Departamental ordenara la apertura de juicios de responsabilidad fiscal,  la suspensión del contrato y el plan de mejoramiento concertado entre el Departamento de Antioquia y la Contraloría fueron medidas que adoptó la Administración para hacer cesar esa vulneración o amenaza.

 

En relación con las peticiones de la demanda de que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión y/o de sus modificaciones y adiciones, observa la Sala que en todo caso no podría derivarse de los hechos expuestos en la demanda dicha nulidad, porque es al juez ordinario de la contratación estatal al que le corresponde decidir sobre este aspecto, por las causales y mediante el procedimiento establecidos en la ley, con el objetivo inmediato de restablecer el orden jurídico; cuando se ejerce la acción popular por las mismas causas, por hallarse comprometidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la protección del patrimonio público, o cualesquiera otros derechos colectivos, al juez constitucional le corresponde tomar las medidas necesarias, distintas a la declaratoria de la nulidad, encaminadas a hacer cesar la vulneración o amenaza de esos derechos.

 

(…)

 

Por lo tanto la sentencia impugnada, por la cual se negaron las peticiones de la demanda, será modificada parcialmente, pues se confirmará en cuanto negó las peticiones de la demanda presentada por los señores ciudadanos IVAN VILLANUEVA MENDOZA, CARLOS MARIO JIMÉNEZ ISAZA y ANGELA MARÍA DUQUE URREA de que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión y sus adiciones y modificaciones, pero se protegerán los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público, por ellos invocados ordenando a la Administración que decida en el menor tiempo posible sobre la viabilidad del contrato de concesión y en caso afirmativo, cumpla a cabalidad, también en el menor tiempo posible, el plan de mejoramiento acordado con la Contraloría General de Antioquia. (…)»

Regla

Una entidad estatal no puede ser sujeto de una acción popular que solicita la nulidad de un contrato estatal porque presuntamente vulnera derechos colectivos, dado que:

 

  1. La acción popular no es un mecanismo diseñado para solicitar la nulidad de los contratos sino para cesar con una omisión o actuación pública que vulnera derechos colectivos, sin embargo, a pesar de que no se anule el contrato puede hacerse un análisis de la legalidad de este y puede revisarse la decisión de instancias inferiores para reformarlas y/o modificar contratos.
  2. Cuando se encuentre que el desarrollo del contrato afecta derechos colectivos, a pesar de no poder anular el contrato, una entidad judicial o administrativa puede ejercer acciones encaminadas a proteger a la comunidad exigiéndole a otras instancias la revisión del contrato.

Decisión

Se modifica la sentencia del 25 de noviembre de 2.002, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las peticiones de la demanda presentada por los ciudadanos IVAN VILLANUEVA MENDOZA, CARLOS MARIO JIMÉNEZ ISAZA y ANGELA MARÍA DUQUE URREA, en ejercicio de la acción popular, la cual quedará así:

 

PRIMERO. Se protegen los derechos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público amenazados por la falta de decisión por parte del Gobernador de Antioquia respecto a la viabilidad de la continuación del Contrato de Concesión No. 97-CO-20-1811 del 20 de diciembre de 1997 celebrado con la sociedad “Concesión Túnel Aburrá - Oriente S.A., o de su terminación.

 

Para el efecto el Gobernador del Departamento de Antioquia presentará al Comité de Verificación del cumplimiento de esta sentencia, en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, un informe sustentado sobre la viabilidad de que continúe ejecutándose el Contrato No. 97-CO-20-1811 del 20 de diciembre de 1997 celebrado con la sociedad Concesión Túnel Aburrá - Oriente S.A., o la necesidad de su terminación; en el primer caso indicará el cronograma que se propone cumplir; en el segundo evento deberá cumplir lo normado para el efecto por la Ley 80 de 1993.

 

En caso de que la decisión de la Administración Departamental sea continuar con la ejecución del Contrato, se le otorga un plazo de tres (3) meses adicionales para que cumpla en su totalidad con el Plan de Mejoramiento acordado con la Contraloría General Departamental de Antioquia el 18 de enero de 2002, debiendo garantizar en todo caso que no habrá lugar a detrimento patrimonial en contra de la entidad pública ni de los usuarios. En ese evento, dentro del mes siguiente al plazo indicado el Comité de Verificación rendirá el informe respectivo que se agregará al expediente.

 

Si la Administración Departamental decide la terminación del contrato, deberá presentar oportunamente, en un término que no puede exceder de tres (3) meses, copia del acta de liquidación, que se agregará al expediente.

 

SEGUNDO. El Tribunal a quo conformará el Comité de Verificación del cumplimiento de esta sentencia, siguiendo para el efecto los parámetros trazados en el artículo 34 inciso 4º de la Ley 472 de 1998.

 

TERCERO. Se niegan las pretensiones de nulidad absoluta del Contrato No. 97-CO-20-1811 del 20 de diciembre de 1997 y/o del Otrosí No. 1 del 19 de mayo de 1999 y/o del Acta de Modificación Bilateral No. 2 del 4 de diciembre de 2000.

 

CUARTO. Reconócese a favor de los demandantes un incentivo por un valor de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo del Departamento de Antioquia, que será cancelado una vez el Comité de Verificación haya presentado el último informe de seguimiento.

 

Ejecutoriada esta sentencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

El Tribunal comunicará esta decisión al señor Contralor General del Departamento de Antioquia, al señor Procurador General de la Nación y a los señores demandantes.

Marco jurídico

Ley 472 de 1998. Artículo  40. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: La acción popular no es mecanismo para solicitar la nulidad de contratos estatales pero si se..
Síntesis
1. ACCIONES POPULARES
 1. GENERALIDADES
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Nulidad del contrato
  • Acción popular
  • Derechos Sociales
  • Entidades estatales
  • Derechos
  • Etapa contractual
  • Nulidad del contrato
  • Acción popular
  • Derechos Sociales
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  • Derechos
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