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Para que proceda el estudio de la acción contractual se requiere, inexorablemente, que en el acta de liquidación bilateral del contrato se hayan manifestado las respectivas inconformidades que el contratista reclama ante la jurisdicción

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 27777 DE 2014

Identificadores

Contratación estatal
Etapa postcontractual
Nulidad
Acta de liquidación
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Nulidad
Acta de liquidación

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 27777 DE 2014

Caso

CONSORCIO ESTUDIOS TÉCNICOS S.A.-NICOR VS. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO

Hechos relevantes

Entre el consorcio integrado por Estudios Técnicos S.A. y la Sociedad de Estudios e Inversiones Nicor Ltda., y la Corporación Autónoma Regional del Atlántico se celebró el contrato de consultoría No. 206 de septiembre de 1996.

 

La CRA entregó a Nicor Ltda. el anticipo del contrato sin que le dieran a conocer ese hecho a Estudios Técnicos S.A. y que esa suma nunca ingresó a los fondos del consorcio, desconociendo la destinación que se le dio a ese dinero.

 

Estudios Técnicos S.A. se enteró de la entrega del anticipo cuando la CRA le exigió el cumplimiento del contrato, y por esa razón procedió: i) a formular la denuncia penal ante la fiscalía; ii) sustituir a Nicor Ltda como líder del contrato , y iii) a obtener los recursos para reemplazar los entregados a Nicor Ltda por concepto de anticipo, con el fin de cumplir la obligación adquirida en el contrato.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la CRA amplió el plazo del contrato y reprogramó los trabajos, suscribiendo un contrato adicional.

 

La CRA expidió la Resolución No. 00052, del 7 de marzo de 1997, mediante la cual hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria del contrato No. 206 de 1996.

 

La CRA dedujo el valor de la cláusula penal de las sumas adeudadas al consorcio.

 

La liquidación del contrato se realizó bilateralmente, sin que el consorcio realizara salvedad alguna ni manifestara inconformidades.

Problema Jurídico

¿Puede un contratista demandar la nulidad de un acto administrativo en el que se hace efectiva una cláusula penal dentro de una relación contractual, cuando consintió la liquidación bilateral del contrato y no hizo reserva ni salvedad alguna, ni  manifestó inconformidades?

Regla ampliada

Constancia de inconformidad en el acta de liquidación como requisito de la acción contractual. « (…) En este sentido, constituye requisito de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral. Por eso ha considerado esta Sala –sentencia de julio 6 de 2.005. Exp. 14.113- que: “… la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad…”   Esta misma línea de pensamiento la había expresado esta Sección en la sentencia del 14 de febrero de 2.002 –exp. 13.600-: “... no es dable jurídicamente exigir, como lo pretende el demandado, que la objeción contenga una relación completa, sustentada y detallada de cada uno de los rubros respecto de los cuales existe la divergencia; lo que es importante es que haya manifestado su desacuerdo en forma clara y concreta.” Lo anterior condujo a señalar que constancias puestas por las partes, como por ejemplo: “me reservo el derecho a reclamar o demandar”, no satisfacen la exigencia jurisprudencial. (…)»     Tanto el contratista como el Estado tienen derecho a efectuar salvedades en el acta de liquidación bilateral de un contrato: « (…) Este criterio rige tanto en vigencia del Decreto-ley 222 de 1.983, como en vigencia de la Ley 80 de 1.993, y actualmente con la reforma introducida por la Ley 1150 de 2.007. En relación con las dos primeras disposiciones, la tesis se aplicó con fundamento en un criterio jurisprudencial y legal, y frente a la última ley aplica, además, por disposición normativa expresa en tal sentido –art. 11-, precepto que simplemente recogió la construcción que durante muchos años hizo el juez administrativo.    Pero en esta perspectiva apremian dos precisiones. En primer lugar, que el inciso final del art. 11 -citado al pie de página-, dispone que la parte que tiene derecho a efectuar salvedades, en el acta de liquidación bilateral, es el contratista, lo cual siendo cierto es insuficiente, pues resulta injustificado entender, a partir de allí –y por exclusión- que el contratante -es decir, el Estado- no tiene el mismo derecho, aduciendo que la norma no le adjudica esa oportunidad. La Sala entiende que se trata de un derecho para ambas partes: de un lado, porque a la luz del art. 13 de la CP resulta injustificado sostener lo contrario y, de otro lado, porque lógicamente nada se opone a que también el contratante deje observaciones por su inconformidad con el resultado del contrato. (…)»   Las salvedades en el acta de liquidación como requisito de la acción contractual y su fundamento jurisprudencial en la Ley 1150 de 2007. « (…) En segundo lugar, la nueva norma citada no dispone que la ausencia de salvedades en el acta impida a las partes demandarse posteriormente, de allí que este aspecto o consecuencia del tema sigue teniendo como fundamento la jurisprudencia de esta Sección, que no admite que las partes se declaren a paz y salvo o que guarden silencio frente a las reclamaciones que deben o debieron tener para el momento de la suscripción del acta de liquidación bilateral, y no obstante eso luego acudan a la jurisdicción, a solicitar una indemnización por los daños que sostienen haber padecido. Sobre estos conceptos, la Sección ha expresado lo siguiente, a lo largo del tiempo:   “Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de las prestaciones surgidas del contrato...” [1] (…)»   Excepción jurisprudencial al deber de dejar constancias para acceder a la jurisdicción: hechos nuevos y posteriores. « (…) Sin embargo, este supuesto tiene un matiz que lo hace razonable, introducido por la sentencia del 5 de marzo de 2.008 -16.850-: Para exigir que las partes no se puedan demandar mutuamente, los hechos que sirven de fundamento a la reclamación debieron existir a más tardar al momento de la suscripción del acta de liquidación, o proyectarse desde allí hacia el futuro, de manera que se pueda suponer que ellas realmente están disponiendo de sus derechos y obligaciones de forma clara y libre.   Pero si la causa de la reclamación o demanda obedece a circunstancias posteriores y desconocidas para las partes, al momento de firmar el acta, es lógico que puedan reclamarse jurisdiccionalmente los derechos en su favor, pues en tal caso desaparece el fundamento que ha dado la Sala para prohibir lo contrario, es decir, que allí no se afectaría el principio de la buena fe contractual, con la cual deben actuar las mismas al momento de acordar los términos de la culminación del negocio, ya que no existiendo tema o materia sobre la cual disponer –renuncia o reclamo-, mal podría exigirse una conducta distinta. (…)»   La inconformidad con los actos administrativos que imponen sanciones, durante la ejecución del contrato, también se debe hacer constar en el acta de liquidación. « (…) Al respecto, la Sala quiere enfatizar la siguiente idea, ya incorporada a su jurisprudencia: las reclamaciones, constancias o inconformidades que deben constar en el acta son todas las que existan y hayan surgido a más tardar para el instante en que se suscribe la liquidación bilateral del contrato, de allí que si alguna parte del negocio estima que una decisión, actitud, comportamiento o hecho de la otra parte le causó un daño, debe ponerlo en conocimiento en ese momento, para que, eventualmente, se solucione el problema, y en caso de no lograrlo, para que la constancia le permita, posteriormente, acceder a la jurisdicción. Sin embargo, la excepción a esta regla se presenta cuando los hechos ocurren con posterioridad a la liquidación.   Por tanto, las reclamaciones formuladas durante la etapa de ejecución del contrato, y a las cuales no accedió la parte destinataria de las mismas, también deben constar en el acta, pues de no hacerlo ya no se podrán proponer; pese a la actitud intensa, proactiva y diligente que la parte interesada en ellas haya puesto a lo largo de la ejecución del negocio, con el fin de obtener una respuesta favorable. (…)»  
[1] CE SIII E 10778 DE 2000  

Razones de la decisión

« (…) Lo expuesto conduce a la Sala a concluir que para que proceda el estudio de la demanda se requiere, inexorablemente, que de haberse liquidado bilateralmente el contrato se hayan dejado las respectivas inconformidades que ahora el contratista reclama ante la jurisdicción.   Asimismo, tratándose de actos administrativos sancionatorios -naturaleza del que hace efectiva la cláusula penal, más allá de que en virtud de éste solo se intenten resarcir perjuicios- aun cuando se interpongan los recursos en la vía gubernativa, también es necesario, como quedó visto, que el contratista manifieste en el acta de liquidación bilateral su desacuerdo, porque ya se dijo que esta es la oportunidad para que las partes concluyan y ajusten las cuentas del negocio.   En este orden de ideas, está demostrado que el 22 de septiembre de 1997 las partes –el Consorcio y la CAR- suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato No. 206 de 1996, y no dejaron ninguna salvedad o inconformidad de la ejecución del negocio. Se reitera que allí hasta se aludió a la celebración de un contrato adicional en virtud del cual se amplió el plazo, y también se dispuso que mediante la Resolución No. 00052 del 7 de marzo de 1997 la Corporación hizo efectiva la cláusula penal.   Es decir, a pesar de estar presente la deducción hecha por la entidad por concepto del pago de la cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato, el contratista no dejó ninguna salvedad o inconformidad frente al acuerdo liquidatorio. La única constancia que dejó se hizo en los siguientes términos: “se deja constancia que los estudios y diseños fueron recibidos a satisfacción por los que aquí intervinieron y que contienen las correcciones solicitadas por la interventoría, cumpliendo con los términos del contrato y dentro de los plazos establecidos.” –fl. 48, cdno. 2-.   Por el contrario, hace parte del Acta una CONSTANCIA que obra a folio  52 del cdno. 1, donde el representante del consorcio expresa: “por medio de la presente manifestamos que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO –CRA se encuentra a paz y salvo con el consorcio.”   En consecuencia, como las sanciones que se imponen durante la ejecución del contrato también deben incorporarse como salvedades en el acta de liquidación bilateral, siempre que el contratista quiera oponerse a ellas en sede judicial, el Consorcio no procedió de ese modo, porque firmó el acta de liquidación declarando a la CRA a paz y salvo, y sin otra previsión respecto a las deducciones hechas por la Corporación, por concepto de cláusula penal.   Lo anterior conduce a que por la omisión del requisito de prosperidad de las pretensiones la Sala revoque la sentencia, toda vez que era improcedente estudiar la validez de la imposición de la cláusula penal pecuniaria, porque con la liquidación bilateral el contratista asintió su imposición. (…)»

Regla

Un contratista no puede demandar la nulidad de un acto administrativo en el que se hace efectiva una cláusula penal dentro de una relación contractual, cuando consintió la liquidación bilateral del contrato y no hizo reserva ni salvedad alguna, ni  manifestó inconformidades, porque:
  1. Constituye requisito de la acción contractual que la existencia de la inconformidad quede expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral.
  2. Es necesario que en el acta de liquidación se identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica. Si bien no se tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, sí se debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad.
  3. Las sanciones que se imponen durante la ejecución del contrato deben incorporarse como salvedades en el acta de liquidación bilateral, siempre que el contratista quiera oponerse a ellas en sede judicial.

Decisión

PRIMERO. Revóquese la sentencia del 15 de junio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en el Departamento de Antioquia. En su lugar se resuelve:

 

SEGUNDO. Niéguense las pretensiones de la demanda.

 

TERCERO. Sin condena en costas.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículos 60 y 61.

Conceptualizaciones

Liquidación contractual. «(…) La liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: Para que proceda el estudio de la acción contractual se requiere, inexorablemente, que en el acta..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Nulidad
  • Acta de liquidación
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  • Etapa postcontractual
  • Nulidad
  • Acta de liquidación
  • Normativa
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