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La acción de tutela no procede para dirimir controversias contractuales, a menos que exista un inminente perjuicio irremediable y el medio de defensa judicial carezca de idoneidad

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

SU-772-2014

Identificadores

Sentencia de unificación
Contratación estatal
Debido proceso
Tributos
Procedibilidad de la acción de tutela
Actos administrativos
Cosa juzgada
Etapa contractual
Tributos
Debido proceso
Sentencia de unificación
Etapa contractual
Contratación estatal
Cosa juzgada
Procedibilidad de la acción de tutela
Actos administrativos

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

SU-772-2014

Caso

RECAUDOS Y TRIBUTOS S.A., CONTRA LA ALCALDÍA DISTRITAL DE SANTA MARTA.

Hechos relevantes

El Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y la sociedad comercial R&T suscribieron un contrato, mediante el procedimiento de licitación pública, para la modernización del sistema y la gestión de los recaudos tributarios de la entidad, por un término de 20 años.

 

Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1386 de 2010, en la que se determinó la prohibición de entregar a terceros la administración de tributos y, adicionalmente, señaló que las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hubieran suscrito algún contrato en estas materias, deberían revisar de manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por terminados los contratos.

 

En cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1386 de 2010, la Contraloría Distrital de Santa Marta realizó una auditoría gubernamental y concluyó que dicho contrato no constituye ni comporta formal o materialmente la delegación de función alguna de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposiciones de sanciones, respecto de los tributos distritales. La Oficina Asesora Jurídica del Distrito de Santa Marta también revisó el contrato y llegó a la misma conclusión.

 

En el marco del control excepcional al acuerdo de restructuración de pasivos y vigencias futuras del Distrito Turístico de Santa Marta, la Contraloría General de la República identificó como un hallazgo dentro de su investigación que el Distrito, con la suscripción del contrato, presuntamente estaría incurriendo en la delegación de aquellas funciones que le son inherentes en la órbita de su gestión tributaria.

 

Por lo anterior, la Alcaldía de Santa Marta, mediante resolución, inició la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato y otorgó el término de 5 días a la sociedad R&T para que ejerciera su derecho de contradicción.

 

La sociedad comercial R&T instauró acción de tutela contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, en el marco del proceso administrativo de revisión de la legalidad del contrato celebrado entre el accionante y la accionada. El tutelante alegó que existía cosa juzgada y por ello solicitó al juez constitucional que se protegiera su derecho al debido proceso y, en consecuencia, se dejara sin efectos la resolución, por medio de la cual se inició la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato celebrado entre el actor y la accionada. 

Problema Jurídico

¿Puede un juez por vía de tutela revisar la legalidad de un acto administrativo mediante el cual una entidad territorial inició una actuación administrativa tendiente a examinar la legalidad de un contrato estatal con fundamento en la prohibición de entregar a terceros la administración de tributos, sin vulnerar las reglas de excepcionalidad, subsidiariedad y residualidad que rigen la acción de tutela?

Regla ampliada

Condiciones para que proceda la tutela en controversias contractuales por la configuración del perjuicio irremediable. «(...) Reiteradamente, la Corte ha sostenido que las controversias contractuales administrativas son ajenas a la competencia de los jueces de tutela, pues esta acción es regida por la regla de residualidad, de cuya aplicación se exceptúan dos situaciones, a saber: la configuración de un inminente perjuicio irremediable de orden iusfundamental y la existencia de un medio defensa judicial que carezca de idoneidad.

 

Respecto a la configuración de un inminente perjuicio irremediable, como ya se mencionó, este Tribunal ha estimado que deben concurrir unas especiales condiciones que hacen procedente el amparo, como son: i) que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental, ii) que de ocurrir no exista forma de reparar el daño producido al mismo, iii) que su ocurrencia sea inminente, iv) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra, y v) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

 

Se recuerda además que una de sus características es que debe versar sobre un derecho fundamental, lo cual se relaciona con el requisito de gravedad exigido por la jurisprudencia. Como se resaltó en apartes previos, la gravedad “(…) equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas (...)»

 

Criterios que determinan la idoneidad de un recurso judicial. «(...) De las sentencias citadas previamente, se pueden extraer las siguientes reglas. El otro mecanismo de defensa es idóneo y eficaz cuando: i) ofrece la resolución del asunto en un término razonable y oportuno; ii) el objeto del mecanismo judicial alterno permite la efectiva protección del derecho y el estudio del asunto puesto en consideración por el demandante; iii) tenga la virtualidad de analizar las circunstancia particulares del sujeto y de tomar una decisión que garantice justicia formal y material; iv) no imponga cargas procesales excesivas que no se compadecen con la situación del afectado; y v) permita al juez proveer remedios adecuados según el tipo y magnitud de la vulneración (...)»


Razones de la decisión

«(....)“Reiteradamente[1], la Corte ha sostenido que las controversias contractuales administrativas son ajenas a la competencia de los jueces de tutela, pues esta acción es regida por la regla de residualidad, de cuya aplicación se exceptúan dos situaciones, a saber: la configuración de un inminente perjuicio irremediable de orden iusfundamental y la existencia de un medio defensa judicial que carezca de idoneidad.

 

Respecto a la configuración de un inminente perjuicio irremediable, como ya se mencionó, este Tribunal ha estimado que deben concurrir unas especiales condiciones que hacen procedente el amparo, como son: i) que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental, ii) que de ocurrir no exista forma de reparar el daño producido al mismo, iii) que su ocurrencia sea inminente, iv) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra, y v) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

 

Se recuerda además que una de sus características es que debe versar sobre un derecho fundamental, lo cual se relaciona con el requisito de gravedad exigido por la jurisprudencia.


(…)


De las sentencias citadas previamente, se pueden extraer las siguientes reglas. El otro mecanismo de defensa es idóneo y eficaz cuando: i) ofrece la resolución del asunto en un término razonable y oportuno; ii) el objeto del mecanismo judicial alterno permite la efectiva protección del derecho y el estudio del asunto puesto en consideración por el demandante; iii) tenga la virtualidad de analizar las circunstancia particulares del sujeto y de tomar una decisión que garantice justicia formal y material; iv) no imponga cargas procesales excesivas que no se compadecen con la situación del afectado; y v) permita al juez proveer remedios adecuados según el tipo y magnitud de la vulneración.


(…)


Conforme al anterior parámetro, la Sala encuentra que esta tutela es improcedente, por cuanto no se reúnen los requisitos anteriormente mencionados:

 

En primer lugar, encuentra la Sala que en el caso sub examine no se configuran los elementos del inminente perjuicio irremediable. En este sentido, i) la amenaza no está próxima a suceder, pues la resolución atacada tan sólo da inicio a la actuación administrativa dirigida a revisar el contrato, de modo que al interior de dicho proceso administrativo R&T puede hacer uso de los medios de control de que trata la Ley 1437 de 2011 para hacer valer sus derechos; ii) no se advierte la inminencia de un daño de gran intensidad o menoscabo de un derecho fundamental de la persona jurídica, pues, de un lado, el término otorgado para ejercer el derecho de defensa -5 días- no es prima facie irrazonable, y de otro, en caso de que la actuación administrativa controvertida culmine con una decisión contraria a los intereses de la sociedad, en tal evento el perjuicio que pueda causarse será solamente de naturaleza patrimonial; y iii) no es urgente ni impostergable la intervención del juez constitucional, toda vez que ni se advierte que el posible daño temido está muy próximo a suceder, ni prima facie se observa que se esté obstaculizando el ejercicio de derecho de defensa o lesionando otras garantías del debido proceso mediante actuaciones arbitrarias.

 

En segundo lugar, es de resaltarse que existen otros mecanismos de defensa judicial idóneos para que la Sociedad R&T controvierta la decisión que censura, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de controversias contractuales, consagradas en los artículos 138 y 141 de la Ley 1437 de 2011, medios de control cuales fueron consagrados por el Legislador para la preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución.

 

Así mismo, es de resaltarse que el nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en sus artículos 229 y 230, permite el decreto, como medida cautelar, de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que se ataca a través de cualquiera de los medios de control, lo que constituye una garantía adicional para el sujeto procesal interesado, máxime si se tiene en cuenta que en la sentencia C-284 de 2014[2], esta Corporación explicó los requisitos que se deben cumplir para la solicitud y decreto de medidas cautelares en los procesos contenciosos administrativos. Específicamente el fallo hace mención a que: i) la solicitud de dichas medidas no reduce las que puede decretar el juez, sino que se encargan de complementarlas; ii) el juez puede adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii) quien las solicita no debe prestar caución; y iv) si bien se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar para darle traslado a la otra parte y para que ésta pueda oponerse, se admite la posibilidad de medidas de urgencia.  


(…)


Aunado a lo anterior, en virtud de los elementos probatorios aportados al proceso, surge una cuestión adicional insoslayable, relativa a la potestad de la Administración para declarar la terminación unilateral de un contrato cuando éste se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal y la afirmación de que en estos eventos el derecho de defensa del contratista se encuentra garantizado por la posibilidad de recurrir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto que declara la terminación unilateral del contrato.

 

Así, encuentra la Sala que el inciso 2º del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, expresamente faculta a la Administración para que declare la terminación unilateral de un contrato cuando concurran alguna de las causales de nulidad absoluta previstas en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 44 de la misma ley. Una interpretación literal de tal disposición, en conjunto con la causal de nulidad absoluta tipificada en el numeral 2º del citado artículo 44, lleva a concluir, sin lugar a dudas, que la Administración puede disponer la terminación unilateral de un contrato cuando encuentre acreditado que éste se haya suscrito contra expresa prohibición constitucional o legal. 

 

(...)


4.1.    Por lo expuesto se declarará improcedente el amparo deprecado en el presente caso, por cuanto no se reúnen todos los requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela en estas eventualidades. La Sala concluye lo anterior, toda vez que se puede percibir la falta de configuración de un perjuicio irremediable para la actora, ya que: i) la amenaza no está próxima a suceder, pues la resolución atacada tan sólo da inicio a la actuación administrativa dirigida a revisar el contrato, de modo que al interior de dicho proceso administrativo R&T puede hacer uso de los medios de control de que trata la Ley 1437 de 2011 para hacer valer sus derechos; ii) no se advierte la inminencia de un daño de gran intensidad o menoscabo de un derecho fundamental de la persona jurídica, pues, de un lado, el término otorgado para ejercer el derecho de defensa -5 días- no es prima facie irrazonable, y de otro, en caso de que la actuación administrativa controvertida culmine con una decisión contraria a los intereses de la sociedad, en tal evento el perjuicio que pueda causarse será solamente de naturaleza patrimonial; y iii) no es urgente ni impostergable la intervención del juez constitucional, toda vez que ni se advierte que el posible daño temido está muy próximo a suceder, ni prima facie se observa que se esté obstaculizando el ejercicio de derecho de defensa o lesionando otras garantías del debido proceso mediante actuaciones arbitrarias.

 

Además, porque se observa la existencia de mecanismos legales idóneos para proteger el derecho de la accionante como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de controversias contractuales, consagradas en los artículos 138 y 141 de la Ley 1437 de 2011, medios de control cuales fueron consagrados por el Legislador para la preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución.

 

Así mismo, es de resaltarse que el nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en sus artículos 229 y 230, permite la solicitud y decreto, como medida cautelar, de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que se ataca a través de cualquiera de los medios de control, lo que constituye una garantía adicional para el sujeto procesal interesado. (...)»


[1] Ver entre otras las sentencias T-1341 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-387 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-620 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-496 de 1992, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez; T-147 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-554 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz; y SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[2]M.P. María Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, por la presunta vulneración de los artículos 13, 86, 88 y 89 Constitucionales, al someter la adopción de medidas cautelares en procesos de tutela y de defensa de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia administrativa, a la regulación establecida en el Capítulo XI, Título V del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En la ponencia, luego de analizar las normas que regulan las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, el Tribunal encontró que “salvo en lo concerniente a los procesos de tutela, dicho parágrafo no vulnera los derechos y principios constitucionales invocados por el actor. A su juicio, la aplicación de las medidas cautelares del capítulo XI, Título V del CPACA a los procesos encaminados a proteger derechos e intereses colectivos se ajusta a los artículos 18, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución, por cuanto: (i) no reduce las medidas que puede decretar el juez sino que las complementa. (ii) el juez puede, en ejercicio de sus atribuciones, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; (iii) sin necesidad de prestar caución, por parte quien las solicita; (iv) si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad de medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; (iv) la decisión de decretar las medidas es susceptible de recursos de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto evolutivo; (v) estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente”. En virtud de lo anterior, se decidió declarar exequible, por los cargos examinados, el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, excepto la expresión “y en los procesos de tutela” que se declaró inexequible. 

Regla

Un juez por vía de tutela no puede revisar la legalidad de un acto administrativo mediante el cual una entidad territorial inició una actuación administrativa tendiente a examinar la legalidad de un contrato estatal con fundamento en la prohibición de entregar a terceros la administración de tributos, sin vulnerar las reglas de excepcionalidad, subsidiariedad y residualidad que rigen la acción de tutela porque la procedencia de la acción de tutela se da solamente en el preciso evento en que la controversia contractual comprenda la vulneración o amenaza de un derecho fundamental y en los casos excepcionales en que exista un inminente perjuicio irremediable y cuando el medio de defensa judicial carezca de idoneidad.

Decisión

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del ocho (8) de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta, y la del veintiséis (26) de junio de 2012, emitida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de esa ciudad. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela interpuesta por Recaudos y Tributos S.A., contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta, por las razones esgrimidas en la parte motiva de este fallo.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: La acción de tutela no procede para dirimir controversias contractuales, a menos que exista un..
Síntesis
 1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Sentencia de unificación
  • Contratación estatal
  • Debido proceso
  • Tributos
  • Procedibilidad de la acción de tutela
  • Actos administrativos
  • Cosa juzgada
  • Etapa contractual
  • Tributos
  • Debido proceso
  • Sentencia de unificación
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Cosa juzgada
  • Procedibilidad de la acción de tutela
  • Actos administrativos
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