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La entidad contratante debe poner en conocimiento al contratista sus decisiones y permitirle controvertirlas

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 23517 DE 2013

Identificadores

Legalidad
Debido proceso
Etapa contractual
Acta de liquidación
Contratación estatal
Acción de controversias contractuales
Legalidad
Debido proceso
Etapa contractual
Acta de liquidación
Contratación estatal
Acción de controversias contractuales

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 23517 DE 2013

Caso

BETTY CARRILLO JIMENEZ VS. INSTITUTO NACIONAL DE SALUD

Hechos relevantes

Una entidad pública abrió una licitación pública para el suministro de almuerzos para los empleados que trabajen en la entidad. La licitación fue declarada desierta y por tal razón se procedió a contratar directamente con un particular. La entidad contratante se enteró que la contratista no estaba cumpliendo con las condiciones de la prestación de servicios de almuerzos a las cuales se había obligado. Además, de acuerdo a las observaciones de un laboratorio, los alimentos no se estaban conservando debidamente, tenían problemas de higiene de la cocina y presentación personal de las personas que trabajan en el restaurante, no había buen tratamiento de las basuras, y esos problemas podían repercutir negativamente en el estado de salud de las personas que consumían esos almuerzos. Por lo anterior, la parte contratante declaró la caducidad del contrato.

 

La contratista afirmó que cuando se tomaron las muestras de laboratorio de los alimentos ella no estuvo presente y que nunca se le permitió conocer y controvertir las decisiones de la administración, por tal motivo aseguró que se le vulneró el debido proceso.

 

En el acta de liquidación del contrato la contratista dejó la siguiente nota “Me reservo el derecho de reclamar”.

Problema Jurídico

¿Debe la entidad contratante poner en conocimiento al contratista sus decisiones y permitirle controvertirlas para no vulnerar el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

Ninguna de las partes puede adicionar o suprimir el alcance de sus obligaciones. «(…) En estos términos, a ninguna parte le es permitido adicionar o suprimir  el alcance de las obligaciones –se insiste, salvo el ejercicio de los poderes exorbitantes de modificación unilateral o de interpretación unilateral-, so pretexto de ejecutar las suyas, e imponer a la otra la carga de recibir un pago menor o la de hacer uno mayor, según el caso, porque desconocería el acuerdo de voluntades que comprometía al otro a actuar en un sentido distinto (…)»

 

Se proscriben las sanciones sin formula de juicio. «(…) En general, proscribe las sanciones de plano, es decir, sin fórmula de juicio, porque esto atenta contra el procedimiento a través del cual el contratista puede participar en las etapas y momentos oportunos para defender sus intereses y expresar su criterio sobre el asunto que se debate. La Corte Constitucional expresa al respecto, en defensa del derecho, que “Sin embargo, bajo la consideración de que la prestación de servicios públicos domiciliarios involucra derechos de rango fundamental, esta Corporación precisó que una decisión en tal sentido no puede adoptarse por la empresa de manera automática, es decir, una vez se den las circunstancias objetivas que establece la norma, sino que ella debe estar precedida de un debido proceso que le permita al usuario conocer sobre la eventual adopción de estas medidas, ejercer su derecho a la defensa y controvertir la decisión.” (…)»

 

La administración debe garantizar el debido proceso. «(…) “Es necesario advertir, que con la expedición del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, no hay lugar a dudas respecto de la capacidad de la Administración de imponer unilateralmente  las multas pactadas en el contrato, como una forma de conminar al contratista en el cumplimiento de sus obligaciones. En virtud, del mismo precepto legal, y en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Política, al tratarse de la imposición de una sanción, la autoridad administrativa deberá asegurar en su actuación las garantías propias del debido proceso, razón por la cual, la decisión que se asuma deberá estar precedida de “audiencia del afectado, que deberá contar con un procedimiento mínimo.” (…)» 

 

La constancia que haga el contratista en el acta de liquidación debe ser clara, concreta y específica. «“(…) para efectos de poder acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia expresa, en el acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que pudieron resultar durante su ejecución, tal como esta Sala lo ha señalado en reiteradas ocasiones (…). Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión del contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero sí debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad (…). Lo anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con una formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la relación negocial –bien porque las partes están de acuerdo en forma plena, o bien porque subsisten diferencias entre ellas.[1]»  

Reglas de procedibilidad de la acción contractual por constancias en el acta de liquidación. «(...)“i) Para demandar es necesario que las partes hayan dejado constancias en el acta de liquidación, si ésta se hizo de manera bilateral. Esta exigencia de procedibilidad de la acción contractual es exigible también del Estado, no sólo del contratista. 


(...)


“ii) De otro lado, si la liquidación del contrato fue unilateral, el contratista queda en libertad de reclamar por cualquier inconformidad que tenga con ocasión de la ejecución del negocio.

 

“No obstante, la entidad pública no puede actuar del mismo modo, pues ella, al haber tenido el privilegio de liquidar, queda atada a sus planteamientos, de manera que no puede, posteriormente, agregar reclamos al contratista que no consten en el acto administrativo expedido, debiendo ceñirse a lo dicho en éste. 

 

“iii) Si el negocio no se liquidó, ni bilateral ni unilateralmente, las partes pueden demandarse mutuamente, con absoluta libertad en la materia, pues ninguna restricción opera en este supuesto (...)»


[1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 6 de julio de 2005. Expediente 14.113. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.   Desde tiempo atrás la Jurisprudencia de la Sala ha sostenido esta posición. Así, en Sentencia del 16 de octubre de 1980, Expediente 1960, con ponencia del Consejero Carlos Betancur Jaramillo, afirmó lo siguiente: “Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, éstos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado (…). Como se ve, la Administración liquida, luego de la presentación de ciertos documentos por el contratista y aún sin éstos, de oficio; y a éste no le quedan sino estas salidas: a) firmar en señal de aceptación, sin reclamos u observaciones. Aquí el acta será definitiva y no podrá impugnarse jurisdiccionalmente; b) firmar con salvedades o reclamos que se pueden hacer en el mismo texto del acta de liquidación o en escrito separado; y c) negarse a firmar, precisamente por tener reparos. En las dos hipótesis precedentes el desacuerdo (…) podrá impugnarse judicialmente.”.

Razones de la decisión

«(…)Sin embargo, en el sub lite de manera alguna puede hablarse de violación al debido proceso. Las pruebas traídas al expediente, que hemos relacionado en otro aparte de esta sentencia, demuestran todo lo contrario: (i) que la Contratista siempre estuvo enterada de las visitas que practicaba el Comité de Vigilancia en las instalaciones donde se preparaban los alimentos, pues al momento de practicarse la inspección siempre estaba presente el empleado suyo encargado de la Cafetería; (ii) que siempre se le enteró de los resultados de los exámenes de laboratorios practicados, y siempre se le requirió  previamente a la declaratoria de caducidad del contrato, para que tomara los correctivos del caso.


Las pruebas allegadas al expediente, tanto documentales, como testimoniales, lo que acreditan fehacientemente, es que la Contratista incumplió con sus obligaciones en algún momento de la ejecución del contrato No 68 de 1998

 

 (…)

 

En conclusión, el Instituto Nacional de Salud  declaró la caducidad del contrato 68 de 1998 y consecuencialmente su liquidación, existiendo fundadas razones para hacerlo, porque de la lectura que se hace de las razones de hecho y de derecho que lo justificaban, está en consonancia con el interés general que lo autorizaba para que obrara de esa manera., por lo que no hay duda que el Instituto actuó de conformidad con la ley para adoptar las decisiones que aquí se cuestionan, sin que la parte actora hubiese desvirtuado la legalidad de las resoluciones demandadas. (…)”»

Regla

La entidad contratante debe poner en conocimiento al contratista sus decisiones y permitirle controvertirlas para no vulnerar su derecho al debido proceso. En el presente caso se tiene que:

 

  1. La contratista siempre estuvo enterada de las visitas practicadas por el Comité de Vigilancia en las instalaciones donde se preparaban los alimentos, ya que, al momento de practicase la inspección estaba presente un empleado de la contratista.
  2. La contratista siempre estuvo enterada de los resultados de los exámenes de laboratorio practicados.
  3. Se declaró la caducidad del contrato porque la contratista incumplió con sus obligaciones. Siempre se le requirió a la contratista previamente a la declaratoria de caducidad del contrato para que tomara los correctivos del caso. 

Decisión

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”  el 30 de julio de 2002, mediante la cual se declararon infundadas las excepciones planteadas y se  negaron las pretensiones de la demanda.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 18082 DE 2011, CE SIII E 14.113 DE 2005, CE SIII E 11689 DE 2001

Marco jurídico

Artículo 29 de la C.P.

Conceptualizaciones

Derecho al debido proceso. «(…) El derecho a que el procedimiento administrativo se adelante con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio también tiene raigambre en la contratación estatal (…)»

 

Derecho de defensa.  «(…) Así mismo, el derecho de defensa no tiene más limitaciones en materia contractual, y por eso se admite cualquier manifestación suya. Es decir, que se ejerce mediante la presentación de pruebas, la controversia de las existentes, ser oído y que se practiquen pruebas y se controviertan, es decir, en síntesis, que se respete su derecho de audiencia y defensa, que permita fijar la posición de la parte, y en general, toda forma de participación en el procedimiento, que contribuya a defender una posición o postura jurídica (…)»

 

Liquidación bilateral. «(...) la  liquidación bilateral corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional

 

(...)

 

“(…) se tiene que la liquidación efectuada de común acuerdo por personas capaces de disponer constituye, entonces, un verdadero negocio jurídico bilateral, que tiene, por tanto, fuerza vinculante, a menos que se demuestre la existencia de un vicio del consentimiento.”[1](...)» 

 


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 16 Febrero de 2001, exp. 11689, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez.   También en Sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10608, con ponencia del Consejero Daniel Suárez Hernández, esta Corporación había sostenido lo siguiente:   “La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellos que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo”.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: La entidad contratante debe poner en conocimiento al contratista sus decisiones y permitirle..
Síntesis
 1. GENERALIDADES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Legalidad
  • Debido proceso
  • Etapa contractual
  • Acta de liquidación
  • Contratación estatal
  • Acción de controversias contractuales
  • Legalidad
  • Debido proceso
  • Etapa contractual
  • Acta de liquidación
  • Contratación estatal
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