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Aunque una operación estatal sea abiertamente ilegal no implica una vulneración a los derechos de la moralidad administrativa y patrimonio público en tanto no pueden considerarse sinónimos de la legalidad que rige las contrataciones estatales

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E AP01402 DE 2008

Identificadores

Patrimonio estatal
Legalidad
Moralidad pública
Etapa contractual
Operaciones de crédito público
Crédito público
Acción popular
Patrimonio estatal
Legalidad
Moralidad pública
Etapa contractual
Operaciones de crédito público
Crédito público
Acción popular

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E AP01402 DE 2008

Caso

FRANCISCO JOSE VERGARA CARULLA VS. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO, FINDETER Y OTROS

Hechos relevantes

El 19 de enero de 2004, el CONPES ordenó la compra y adecuación de un avión para el transporte del Presidente de la República que SATENA debía contratar; de la misma manera, autorizó para que la Nación garantizara dicho préstamo. La Junta Directiva de SATENA, mediante actas de 29 de enero y 12 de abril de 2004, autorizó la suscripción del crédito.   El 23 de abril, el Comité Nacional de Crédito de FINDETER, autorizó el préstamo de dicho dinero, condicionando el préstamo a la utilización de un intermediario financiero, asignándole una comisión del 1.5% anual sobre el valor de los saldos del préstamo. Sin ninguna objeción, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público autorizó tal préstamo. Igualmente, FINDETER aprobó el otorgamiento de redescuento por US $ 40.000.000 y precisó que el margen de redescuento oscilaría entre el 50% y el 100% y la tasa de redescuento sería la vigente al momento de la aprobación del crédito, según el plazo convenido. Se especificó también que el intermediario financiero de dicha operación sería el Grupo AVAL.   El 27 de abril de 2004 se celebró un contrato de empréstito interno para la adquisición de un avión presidencial entre SATENA como prestatario por una parte, y por la otra en su calidad de prestamistas el Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Popular, Banco Comercial AV VILLAS y la Corporación Financiera. El 29 del mismo mes y año, dicho crédito fue desembolsado por FINDETER a SATENA, por intermedio de los bancos que figuraban como intermediarios financieros y en la distribución, previamente asignada a ellos.   Para los actores, era evidente que no había competencia de FINDETER para realizar estas operaciones, en tanto no se ve reflejado su objeto social en la adquisición del avión, lo que a su juicio, es abiertamente ilegal, por lo que se vulneran los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad financiera pública adquirir créditos que no se relacionen directamente con su objeto social, sin que se vulneren los derechos de moralidad administrativa y patrimonio público?

Razones de la decisión

«(…) Como antes se anotó, se demostró la celebración de un contrato u operación de redescuento suscrito entre las entidades financieras del grupo Aval y FINDETER, esta última en su condición de “Banco de Segundo Piso” o de “Fomento”.  Cabe señalar, que las operaciones de redescuento son mecanismos usados por el Estado para orientar el crédito a determinados sectores de la economía calificados como prioritarios, mediante el acceso a líneas de crédito subsidiadas a cero riesgo, en tanto éste se traslada directamente a los intermediarios financieros con los cuales, en últimas, traban su relación crediticia los sujetos de crédito. 

 

(…)

 

Frente a las condiciones subjetivas, se tiene que el artículo 56 de la Ley 795 de 2003, establece expresamente que FINDETER tiene capacidad jurídica para redescontar créditos a través de intermediarios financieros en favor de entidades públicas del orden nacional, como es el caso de SATENA, aspecto que elimina cualquier duda respecto de la capacidad legal de esta empresa para ser beneficiaria de una operación de redescuento, siempre y cuando tal financiación se relacione con las actividades que constituyen el objeto social de FINDETER, es decir, que se cumpla con las condiciones objetivas.

 

En orden a definir si FINDETER contaba con capacidad jurídica para efectuar el redescuento dirigido a la compra de una aeronave destinada para el transporte del Presidente de la República, se debe tener claro que FINDETER es un establecimiento de crédito  experto y especializado en el otorgamiento de créditos para financiar única y exclusivamente el desarrollo regional y urbano, valiéndose para ello de la celebración de operaciones de redescuento.

 

(…)

 

De lo anterior se infiere que, en efecto, la compra de un avión de pasajeros por parte de SATENA, corresponde a la adquisición de un equipo para la operación del sector transporte, pero en este especial caso no existe vínculo directo entre la compra del avión y el desarrollo regional, pues basta recordar que el avión tendría carácter “militar” como se advirtió en párrafos anteriores de esta providencia, además de que éste sería destinado al transporte del Presidente en su calidad de Comandante en Jefe de las Fuerzas Militares.

 

En consecuencia, la Sala advierte que la mencionada operación de descuento no guardó una relación de medio a fin con el objeto social exclusivo de FINDETER, en la medida en que si bien es cierto que el numeral 2º del artículo 270 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero autoriza la celebración de este género de operaciones activas de crédito, no es menos cierto que en el presente caso no se revela de manera evidente la promoción del desarrollo regional y urbano.

 

(…)

 

Primero, la ilegalidad de una actuación administrativa comporta un análisis distinto al que implica un análisis axiológico o juicio de valor atinente a la moralidad administrativa, pues para que pueda hablarse de ilegalidad, debe partirse del hecho de que existe  una norma que ha sido establecida en el Derecho Positivo, la cual  en el evento de desconocerse, origina la ilegalidad del acto jurídico.

 

Mientras que la segunda, esto es, la moralidad administrativa, es mucho más compleja, pues no está siempre contenida en una norma positiva,  así las cosas, puede derivarse de los Principios Generales del Derecho, o incluso, encontrarse por fuera de las normas positivas, a través de lo que la sociedad considera como correcto y plausible para  las instituciones públicas.    

 

(…)

 

Así pues, aunque se halla demostrado que FINDETER no estaba facultada para financiar proyectos que no estuvieran orientados al fomento y desarrollo territorial, y que en consecuencia no podía financiar la adquisición del avión presidencial,  ello no indica per se, que se haya vulnerado el derecho a la moralidad administrativa.  En otras palabras, la actuación de FINDETER que excede su capacidad legal, no puede ser considerada por la Sala como suficiente para encontrar violado este derecho.

 

(…)

 

La destinación de recursos en actividades que excedieron la capacidad legal de FINDETER, si bien constituye una ilegalidad, no necesariamente reviste una lesión al patrimonio público, pues la misma, tal como se expresó, se verifica con ocasión del desmedro, disminución o detrimento de recursos públicos, por parte de quienes tienen la facultad de disponer de ellos.

           

En el sub judice, no se demostró que la destinación de recursos a la operación de redescuento a favor de SATENA, haya limitado u obstaculizado la inversión de FINDETER en actividades de fomento susceptibles de ser financiadas por vía de las líneas de crédito operadas por ésta. Conviene recordar que las entidades de fomento responden a un mecanismo de demanda, según el cual las entidades territoriales y nacionales deben registrar sus proyectos de inversión con el fin de que éstos sean analizados y autorizados por FINDETER. (…)»

Regla

Una entidad financiera pública puede adquirir créditos que no se relacionen directamente con su objeto social, sin que se vulneren los derechos de moralidad administrativa y patrimonio público, porque:  
  1. La ilegalidad de una actuación administrativa comporta un análisis distinto al que implica un análisis axiológico o juicio de valor atinente a la moralidad administrativa, pues para que pueda hablarse de ilegalidad, debe partirse del hecho de que existe una norma que ha sido establecida en el Derecho Positivo, la cual en el evento de desconocerse, origina la ilegalidad del acto jurídico. En cambio la moralidad administrativa, es mucho más compleja, pues no está siempre contenida en una norma positiva, así las cosas, puede derivarse de los Principios Generales del Derecho, o incluso, encontrarse por fuera de las normas positivas, a través de lo que la sociedad considera como correcto y plausible para las instituciones públicas. Así pues, aunque se haya demostrado la ocurrencia de un acto abiertamente ilegal, pues la entidad no estaba facultada para financiar proyectos que no estuvieran orientados al fomento y desarrollo territorial, y que en consecuencia no podía financiar la adquisición del avión presidencial, ello no indica per se, que se haya vulnerado el derecho a la moralidad administrativa. En efecto, aunque a veces pueden coincidir ambos -ilegalidad y moralidad administrativa- términos para la declaración de la violación del derecho, no implican una relación causal necesaria.
  2. La vulneración al patrimonio público se refiere directamente a desmejora o detrimento de los recursos públicos que impidan el desarrollo de otras actividades sociales necesarias. Por tanto, si una operación es abiertamente ilegal pero no implica un detrimento de los recursos, ya que continuaron con normalidad otras operaciones sociales, no habría vulneración a este derecho.

Decisión

CONFIMAR la Sentencia de 8 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de las demandas.

Marco jurídico

Ley 795 de 2003. Artículo 56. Decreto 663 de 1993. Artículo 270.

Conceptualizaciones

Empréstito interno. «(…) El Empréstito Interno corresponde, según lo prescrito por los artículos 3º y 7º del Decreto 2681 de 1993, a una operación de crédito público que se celebra entre residentes del territorio nacional y tiene por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional con plazo para su pago. (…)»

 

Operaciones de redescuento. «(…) Técnicamente las operaciones de redescuento son transacciones tendientes a movilizar recursos entre “intermediarios de redescuento”, esto es, entre entidades financieras y bancos de segundo piso, a cambio del endoso de los títulos valores recibidos como garantía o de la cesión de los contratos que respalden los créditos a descontar. El margen de redescuento, esto es, el porcentaje de recursos a desembolsar a través de tal operación, puede llegar a ser hasta del 100%, según la importancia estratégica que la actividad a financiar tenga para el Estado. (…)»

 

Intermediario Financiero. «(…) De otra parte, el intermediario financiero, como es propio de cualquier actividad comercial, tiene derecho a percibir una remuneración por el servicio financiero prestado en tal transacción, que en el presente caso corresponde a la diferencia entre la tasa de interés que éste cobra al deudor del crédito y la tasa de interés que debe pagar a la entidad de redescuento, lo que se conoce como margen en la tasa de redescuento. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: Aunque una operación estatal sea abiertamente ilegal no implica una vulneración a los derechos de..
Síntesis
1. ACCIONES POPULARES
 1. GENERALIDADES
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Patrimonio estatal
  • Legalidad
  • Moralidad pública
  • Etapa contractual
  • Operaciones de crédito público
  • Crédito público
  • Acción popular
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  • Moralidad pública
  • Etapa contractual
  • Operaciones de crédito público
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