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Una entidad pública no debe restablecer el equilibrio económico de un contrato, cuando el contratista aduce que tuvo que permanecer mayor tiempo en la obra debido a problemas de orden público y a la falta de la información técnica 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TAD-VALLEC-3973-2007

Identificadores

Orden público
Equilibrio económico
Indemnización
Perjuicios
Contratista
Incumplimiento
Obligaciones contractuales
Etapa contractual
Contratación estatal
Obras adicionales o mayor cantidad de obra
Orden público
Equilibrio económico
Indemnización
Perjuicios
Contratista
Incumplimiento
Obligaciones contractuales
Etapa contractual
Contratación estatal
Obras adicionales o mayor cantidad de obra

Entidad

Tribunal Administrativo Valle del Cauca

Sentencia

TAD-VALLEC-3973-2007

Caso

VÍCTOR HUGO OLARTE TRIANA VS. MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

Hechos relevantes

El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI contrató al señor VÍCTOR HUGO OLARTE TRIANA a fin de realizar el alinderamiento de áreas sustraídas de una Reserva Forestal, con seguimiento de las coordenadas, normas y métodos del IGAC.   Dentro del contrato se pactó una cláusula penal en caso de incumplimiento y se estableció inicialmente una forma de pago consistente en un anticipo por un 50 % del valor contractual, un acta parcial de pago por el 25% cuando se hubiere ejecutado el 80% y un pago final de 25% restante, previa suscripción del Acta de Recibo Final.   La ejecución del contrato en esencia comprendía dos partes: una primera parte consistente en el posicionamiento y materialización de los puntos de primer orden y otra la asignación de coordenadas locales a dichos puntos para hacerlos compatibles con el plano digital de Cali. Para ésta segunda parte, era necesario contar con las coordenadas de los puntos CMT referidos en el contrato.   El 24 de enero de 2000 y el 24 de junio de 2000, plazo inicial pactado, el contratista ejecutó lo correspondiente a la ubicación y materialización de 17 puntos geodésicos de los 19 que correspondían en la zona rural de ladera y construyó 1963 mojones tipo C de los 2500 que le correspondía hacer.   Si bien el plazo inicial era de cinco (5) meses contados a partir del 24 de enero del 2000, éste plazo finalmente fue de algo más de doce (12) meses, habida cuenta de una prórroga de 152 días y una suspensión de 57 días, pues la última fecha para finalización de la ejecución fue el 23 de enero del 2001. La primera prórroga se debió a que hubo una demora en el suministro de la información por parte de Catastro Municipal para la confrontación y verificación de las coordenadas del plano digital, es decir, el cálculo de las coordenadas locales de los puntos de primer orden, y la segunda prórroga por problemas de orden público.   La interventora le envió un oficio al contratista en el que le señaló que estaba no había puntual cumplimiento en sus obligaciones contractuales, como en la presentación de informes técnicos de actividades, atraso en la ejecución de la primera etapa de geodesia y falta de propuesta de reprogramación de labores, cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social para el personal del contrato, información del personal contratado y de los subcontratos, informe de la cuenta bancaria e inversión detallada del anticipo, equipos a utilizar y avances de obra entre otras.   En otro oficio, el interventor le señaló al contratista que lo reconviene para que cumpla con el objeto del contrato y le conmina a no suspender las actividades sin justificación. Del mismo modo, tenía la obligación de adelantar otras labores paralelamente con las de localización de los puntos de primer y segundo orden, como lo era la fundición de mojones, la cual no se estaba cumpliendo como se había programado por falta de equipo y personal suficiente; así mismo la interventora le advirtió que los problemas de orden público no son excusa para el retraso en las labores, pues tal problema se localiza sólo respecto de dos puntos de desarrollo del trabajo.   Sin embargo, la obra tampoco avanzó por cuanto el contratista presentó iliquidez, por lo que solicitó la modificación de la forma de pago para que se le cancelara el 25% más a pesar que para ése momento, septiembre 23 de 2000, no había cumplido con el 80% de ejecución como lo prescribía la cláusula novena del contrato. En el acta de recibo final de la obra se precisó que el porcentaje de ejecución a Junio 24 2000, era del 32.72%, equivalente a $ 41.537.270 de $ 63.464.441 que era el valor del anticipo. No obstante, la interventoría aceptó un valor de $ 58.032.625 al incluir unos gastos que no correspondían al presupuesto del contrato.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico de un contrato, cuando el contratista aduce que tuvo que permanecer mayor tiempo en la obra debido a problemas de orden público en una zona donde se tenía que ejecutar parte del contrato y a la falta de la información técnica que debía de suministrar CATASTRO para la ejecución de una de las fases de la obra?

Razones de la decisión

«(…) Si bien no se aprecia en los antecedentes administrativos un corte o avance de obra para junio 24 de 2000, fecha del primer vencimiento del contrato, del oficio visto a folios 139 y 140 del Cuaderno de Pruebas, fechado a agosto 22 de 2000, así como a 141 ibídem, y de la misma declaración de la interventora que reposa a folio 281 del cuaderno principal, se infiere que el contratista no estaba al día con el cronograma propuesto respecto a aquellas actividades como la construcción, transporte   e instalación de mojones que no dependían de la información de Catastro mencionada, ni siquiera con los trabajos de geodesia, los que ejecutados en un 90%, son parcialmente presentados en forma magnética, teórica y gráfica, ni con otras obligaciones como la de hojas de vida del personal técnico, y documentación de seguridad social.  A dicha fecha, y a pesar de la prórroga, el contratista tampoco había presentado la reprogramación de las labores por frentes de trabajo, ni otra información solicitada por oficio y en los Comités de obra.   (…)   Hasta aquí la Sala quiere precisar que a su juicio si bien resulta evidente y aceptado por las partes que hubo un serio contratiempo en lo que se denomina la obtención de la información del “factor de escala” de las coordenadas locales, lo que impidió al contratista realizar a tiempo una parte del trabajo contratado referido a la “línea para demarcación”, además de los inconvenientes generados por la situación de orden público aunque no determinantes como para obstaculizar todo el trabajo, como se tratará mas adelante, lo cierto es que hasta el vencimiento del plazo inicial en junio 24 de 2000 e incluso de su prórroga, la actitud del contratista no se compadece con   su pretensión de culpar a la Administración del atraso de la obra, toda vez que incurrió también en constantes incumplimientos, algunos en cuanto a la obra misma y otros como impuntualidad en los compromisos conexos.   Pareciera que la entidad, conciente de su propia incuria al no disponer de la información de marras, la cual por tener la ciudad de Cali un sistema local independiente del IGAG no era posible obtener de otra fuente, hubiera adoptado una actitud condescendiente y conciliadora para con el contratista, al punto de no pasar de reproches de interventoría los múltiples atrasos  e incumplimientos parciales de éste, de labores independientes de la inherente a la coordenadas locales de primer orden, al punto incluso que asintió no sólo en la prórroga del contrato por un tiempo incluso mayor que el inicial, sino también a modificar la forma de pago para solventar al asentista, cuando éste ni siguiera había amortizado el anticipo.   (…)    Entiende la Sala que de buena fe la interventora aceptó un valor de $ 16.495.355 como figurativo, pues como lo dice más adelante “presenta un gasto por transporte que lo eleva a dicho valor” sólo para que se pudiera dar la modificación de la forma de pago y entregar otro 25% más al contratista con el único fin de financiarlo y que así terminara las labores contratadas, porque lo que si es cierto es que dicha suma no puede de ninguna manera ser tomada como amortización de anticipo, porque no corresponde a los ítems y valores unitarios del contrato. La única justificación posible es que fuera aceptada por vía de restablecimiento de la ecuación contractual, pero no fue así presentada, ni tal vez hubiera podido serlo, dado precisamente la abulia del contratista para llevar y presentar como era debido las cuentas de la ejecución, falencia de lo cual ya se hizo suficiente mención.   De manera que de todo el acervo probatorio como la obra ejecutada, los tiempos, el cumplimiento de obligaciones contractuales en información contable y de ejecución y por lo mismo la falta de valoración de costos administrativos, inexorablemente llevan a la Sala a la convicción que el contratista no está en condición de exigir equilibrio alguno a la ecuación contractual por mayor permanencia en obra, ni siquiera fundado como lo pretende, en las razones de orden público. Esto último, lo del orden público, porque por una parte de  los testimonios mencionados y de los diferentes actas de reuniones y de escritos de la interventoría, se sabe que el problema de presencia guerrillera era puntual y que afectaba un sector de trabajo mas no todo1; y por otra porque era una situación no imputable a ninguna de las partes, pero conocida por ambos desde antes de la celebración del contrato, como se puede apreciar en la comunicación VHO-SOU-01-99 diciembre 20 de 1999 vista a folio 213 de cuaderno de A.A. suscrita por el ingeniero Olarte Triana que en un aparte a la letra dice:    4.- Que he visitado las zonas en las que se realizan los trabajos requeridos y he tomado nota cuidadosa de sus características y de las condiciones que la rodean”.
(…)
Para no parecer contradictorio, debe precisar la Sala que si bien se ha venido sosteniendo que de parte del contratista se evidenció un permanente incumplimiento de sus obligaciones, las cuales él pretendió justificar en los problemas de orden público y en la falta de la información del factor de escala, justificación que sólo en parte es de recibo, lo cierto es que al parecer en una especie de compensación de culpas la administración optó por no hacer uso de los medios coercitivos a su alcance como las multas, pactadas en la cláusula vigésima tercera, las cláusulas exorbitantes o la caducidad, lo cual no era óbice para permitirle incumplir un compromiso expresamente pactado como el de entregar al contratista un 25% adicional. (…)»

Regla

Una entidad pública no debe restablecer el equilibrio económico de un contrato, cuando el contratista aduce que tuvo que permanecer mayor tiempo en la obra debido a problemas de orden público en una zona donde se tenía que ejecutar parte del contrato y a la falta de la información técnica que debía de suministrar CATASTRO para la ejecución de una de las fases de la obra, porque:
  1. El Contratista no estaba al día con el cronograma propuesto respecto a la ejecución de fases del contrato y actividades que no dependían de la información de Catastro.
  2. Si bien se presentaron contratiempos frente a la información técnica que debía suministrar otra entidad e inconvenientes generados por la situación de orden público lo que impidió al contratista realizar oportunamente ciertos trabajos, fueron situaciones no determinantes para obstaculizar todo el trabajo contractual.
  3. La entidad tuvo una actitud condescendiente y conciliadora con el contratista, al punto de: i) no hacer efectivas las sanciones contractuales, a pesar de los informes de la interventoría que señalaban múltiples atrasos e incumplimientos parciales, ii) prorrogar del contrato y iii) modificar la forma de pago para solventar iliquidez del contratista, cuando éste ni siguiera había amortizado el anticipo.
  4. El contratista no está en condición de exigir equilibrio alguno a la ecuación contractual por mayor permanencia en obra, ni siquiera fundado como lo pretende, en las razones de orden público. Esto último dado que los problemas de orden público que afectaba un sector de trabajo mas no todo; y por otra porque era una situación no imputable a ninguna de las partes, pero conocida por ambos desde antes de la celebración del contrato.  
  5. Si bien de parte del contratista se evidenció un permanente incumplimiento de sus obligaciones, lo cierto es que al parecer en una especie de compensación de culpas la administración optó por no hacer uso de los medios coercitivos a su alcance como las multas, las cláusulas exorbitantes o la caducidad.

Decisión

PRIMERO: CONDÉNASE al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI a pagar al Ingeniero VÍCTOR HUGO OLARTE TRIANA de condiciones conocidas en el expediente, la suma de   TRES MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS  SESENTA Y  CINCO  PESOS ($  3.452.465) en  moneda  legal Colombiana, debidamente actualizada con base en el IPC, conforme a la fórmula y por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

 

SEGUNDO: DECLÁRASE formalmente liquidado el contrato de obra 015-99 suscrito entre al Municipio de Santiago de Cali, Secretaría de Ordenamiento Urbanístico y el Ingeniero VÍCTOR HUGO OLARTE TRIANA, de la manera como quedó establecido en la parte motiva del presente proveído.

 

TERCERO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

 

CUARTO: El MUNCIPIO DE SANTIAGO DE CALI dará cumplimiento a lo dispuesto de este fallo, dentro de los términos indicados en los artículos 176 y 177 del C.C.A.

 

QUINTO. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del art. 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el art. 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

Marco jurídico

Código Contencioso Administrativo, Artículos: 87, 136. Ley 80 de 1993.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Una entidad pública no debe restablecer el equilibrio económico de un contrato, cuando el..
Síntesis
1.  EQUILIBRIO ECONÓMICO.
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Fichas
Identificadores
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  • Indemnización
  • Perjuicios
  • Contratista
  • Incumplimiento
  • Obligaciones contractuales
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Orden público
  • Equilibrio económico
  • Indemnización
  • Perjuicios
  • Contratista
  • Incumplimiento
  • Obligaciones contractuales
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
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