El legislador no puede delegar en el Contralor General de la República la función de expedir el reglamento general sobre el sistema único de control fiscal en las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-290-2002

Identificadores

Servicios públicos domiciliarios
Contraloría General de la República
Control fiscal
Etapa precontractual
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Etapa contractual
Servicios públicos domiciliarios
Contraloría General de la República
Control fiscal
Etapa precontractual
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Etapa contractual

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-290-2002

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 5º Y 6º (PARCIALES) DE LA LEY 689 DE 2001 

Disposición Jurídica

LEY 689 DE 2001   “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994   Artículo 5°. Modifícase el artículo 50 de la Ley 142 de 1994 el cual quedará así:   Artículo 50. Control fiscal en las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación del Estado. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Contralor General de la República expedirá el reglamento general sobre el sistema único de control fiscal en las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación del Estado, al cual deben someterse las contralorías departamentales, distritales y municipales. El incumplimiento a la sujeción a este reglamento será causal de mala conducta para los contralores departamentales, distritales y municipales. El control de las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación estatal se ejercerá sobre los aportes y los actos o contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista. Para el cumplimiento de dicha función, la Contraloría competente tendrá acceso exclusivamente a los documentos que al final de cada ejercicio la empresa coloca a disposición del accionista en los términos del Código de Comercio para la aprobación de los estados financieros correspondientes.   Por tanto, el control se ejercerá sobre la documentación que soporte los actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal y no sobre la empresa de servicios públicos domiciliarios. Por razones de eficiencia, el Contralor General de la República podrá acumular en su despacho las funciones de las otras contralorías, de forma prevalente, mediante acto administrativo motivado, expedido con sujeción estricta a los alcances que concede el presente artículo y la ley de control fiscal en aquellos eventos en los que al menos uno de los socios o accionistas sea de los que están sujetos a su control".   Artículo 6°. Modifícase el artículo 51 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:   Artículo 51. Auditoría externa. Independientemente del control interno, todas las Empresas de Servicios Públicos están obligadas a contratar una auditoría externa de gestión y resultados permanente con personas privadas especializadas. Cuando una Empresa de Servicios Públicos quiera cambiar a sus auditores externos, deberá solicitar permiso a la Superintendencia, informándole sobre las causas que la llevaron a esa decisión. La Superintendencia podrá negar la solicitud mediante resolución motivada.   No obstante cuando se presente el vencimiento del plazo del contrato las empresas podrán determinar si lo prorrogan o inician un nuevo proceso de selección del contratista, de lo cual informará previamente a la Superintendencia.   El Superintendente de Servicios Públicos podrá, cada trimestre, solicitar a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios informes acerca de la gestión del auditor externo, y en caso de encontrar que éste no cumple a cabalidad con sus funciones, podrá recomendar a la empresa su remoción. La auditoría externa obrará en función tanto de los intereses de la empresa y de sus socios como del beneficio que efectivamente reciben los usuarios y, en consecuencia, está obligada a informar a la Superintendencia las situaciones que pongan en peligro la viabilidad financiera de una empresa, las fallas que encuentren en el control interno, y en general, las apreciaciones de evaluación sobre el manejo de la empresa. En todo caso, deberán elaborar además, al menos una vez al año, una evaluación del manejo de la entidad prestadora.   Parágrafo 1°. Las Empresas de Servicios Públicos celebrarán los contratos de auditoría externa de gestión y resultados con personas jurídicas privadas especializadas por períodos mínimos de un año.   No estarán obligados a contratar auditoría externa de gestión y resultados, los siguientes prestadores de servicios públicos domiciliarios:   a) A criterio de la Superintendencia, las entidades oficiales que presten los servicios públicos de que trata la Ley 142 de 1994, si demuestran que el control fiscal e interno de que son objeto satisfacen a cabalidad los requerimientos de un control eficiente. Las comisiones de regulación definirán de manera general las metodologías para determinar los casos en que las entidades oficiales no requieran de una auditoría externa;   b) Las empresas de servicios públicos que atiendan menos de dos mil quinientos (2.500) usuarios;   c) Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos;   d) Las empresas de servicios públicos que operen exclusivamente en uno de los municipios clasificados como menores según la ley o en zonas rurales;   e) Las organizaciones autorizadas de que trata el artículo 15 numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994 para la prestación de servicios públicos;   f) Los productores de servicios marginales.   Parágrafo 2°. En los municipios menores de categoría 5 y 6 de acuerdo con la Ley 136 de 1994 (Régimen Municipal), que sean prestadores directos de un servicio público domiciliario, las funciones de auditoría externa quedarán en cabeza del Jefe de la Oficina de Control Interno del municipio.   Parágrafo 3°. La Superintendencia concederá o negará, mediante resolución motivada, el permiso al que se refiere el presente artículo".

Problema Jurídico

¿Puede el legislador habilitar al Contralor General de la República para que expida el reglamento general sobre el sistema único de control fiscal en las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios al cual deben someterse las contralorías departamentales, distritales y municipales, sin desconocer los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, y los de autonomía, independencia y competencia conferidos por el Ordenamiento Superior a dichos organismos?

Regla ampliada

Límite de la facultad reglamentaria: “(…) la Corte Constitucional ha determinado que la facultad reglamentaria "no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la constitución y en la ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”.[1]  

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[1] Sentencia C-028 de 1997. Mag. Pon. Alejandro Martínez Caballero.

Razones de la decisión

“(…) el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, mandato que armoniza con lo dispuesto en el artículo 150-23 Superior que le entrega al Congreso la función de "Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos"6. Por consiguiente, es evidente que nuestra Carta Política radicó en el legislador ordinario de manera exclusiva la facultad para desarrollar las normas relativas a la función pública del control fiscal señalando al efecto los procedimientos, sistemas y principios.   (…) para la Corte la atribución concedida en el segmento demandado no la puede ejercer el Contralor General de la República en virtud de las facultades que le confieren los ordinales 1º y 12º del artículo 268 Fundamental dado que, si bien en virtud de ellas puede dictar actos administrativos de alcance general a fin de señalar el procedimiento que deben observar los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación para que al rendir las cuentas a que están obligados lo hagan de una manera ordenada y sistemática, así como coordinar los varios sistemas de control fiscal ya determinados por la Constitución y la ley para facilitarles a las contralorías el ejercicio de su función, estas materias son completamente diversas a la que pretende el legislador desarrolle dicho funcionario tendiente a la expedición de un reglamento general sobre el sistema único de control fiscal para las empresas de servicios públicos.   (…) la función que se analiza tampoco la puede ejercer el Contralor General con fundamento en lo dispuesto en el ord. 13 del artículo 268 de la Carta que determina entre sus atribuciones "las demás que señale la ley", pues mediante esta cláusula general el legislador no puede delegar las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política de regular el ejercicio de la función pública de control fiscal y determinar los procedimientos, sistemas y principios de dicho control.   (…)   Advierte la Corte también, que la expedición de un reglamento general sobre el sistema único del control fiscal en las empresas de servicios públicos domiciliarios es de por sí inconstitucional, pues es la propia Carta la que amplió el espectro del control fiscal a varios sistemas como el financiero, el de gestión, el de resultados y el de la valoración de los costos ambientales a fin de poner a tono la gestión de la Contraloría General de la República con los principios del Estado Social de Derecho de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. (…)”

Regla

El legislador no puede habilitar al Contralor General de la República para que expida el reglamento general sobre el sistema único de control fiscal en las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios al cual deben someterse las contralorías departamentales, distritales y municipales, sin desconocer los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, y los de autonomía, independencia y competencia conferidos por el Ordenamiento Superior a dichos organismos, porque:   1. La Constitución Política radicó en el legislador ordinario, de manera exclusiva e indelegable, la facultad para desarrollar las normas relativas a la función pública del control fiscal, señalando al efecto los procedimientos, sistemas y principios.   2. En virtud de las facultades que le confieren los ordinales 1º y 12º del artículo 268 Fundamental, el Contralor General de la República puede dictar actos administrativos en materias completamente diversas a lo que tiene que ver con la expedición de un reglamento general sobre el sistema único de control fiscal para las empresas de servicios públicos.   3. La expedición de un reglamento general sobre el sistema único del control fiscal en las empresas de servicios públicos domiciliarios es de por sí inconstitucional, pues es la propia Carta la que amplió el espectro del control fiscal a varios sistemas.

Decisión

Primero. Respecto del segmento normativo "Para el cumplimiento de dicha función, la Contraloría competente tendrá acceso exclusivamente a los documentos que al final de cada ejercicio la empresa coloca a disposición del accionista en los términos del Código de Comercio para la aprobación de los estados financieros correspondientes" del inciso primero del artículo 5° de la Ley 689 de 2001 ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1191 de 2000 mediante la cual se declaró INEXEQUIBLE el artículo 37 del Decreto Ley 266 de 2000, en cuanto a que en la restricción al control fiscal de las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación del Estado quedan incluidas las empresas de carácter mixto y de carácter privado en cuyo capital participe la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de ésta o de aquellas, y declarar INEXEQUIBLE dicho segmento en cuanto a la restricción del control fiscal en las empresas de servicios públicos con carácter oficial.

 

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el segmento normativo "El control de las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación estatal se ejercerá sobre los aportes y los actos o contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista" del inciso primero del artículo 5° de la Ley 689 de 2001.

 

Tercero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1191 de 2000 respecto de la siguiente expresión: "Por razones de eficiencia, el Contralor General de la República podrá acumular en su despacho las funciones de las otras contralorías, de forma prevalente", del artículo 5° de la Ley 689 de 2001.

 

Cuarto. Declarar EXEQUIBLES las expresiones: "Por tanto, el control fiscal se ejercerá sobre la documentación que soporte los actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal y no sobre la empresa de servicios públicos domiciliarios" del artículo 5° de la Ley 689 de 2001, bajo el entendido que para ejercer el control fiscal las contralorías tienen amplias facultades para examinar la documentación referente a los aportes, actos o contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista o socio o respecto de los bienes de propiedad estatal.

 

Quinto. Declarar INEXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 5° de la Ley 689 de 2001: "Dentro de los tres (3) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Contralor General de la República expedirá el reglamento general sobre el sistema único de control fiscal en las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación del Estado, al cual deben someterse las contralorías departamentales, distritales y municipales. El incumplimiento a la sujeción a este reglamento será causal de mala conducta para los contralores departamentales, distritales y municipales".

 

Sexto. Declarar EXEQUIBLE la siguiente expresión del artículo 6° de la Ley 689 de 2001: "todas las Empresas de Servicios Públicos están obligadas a contratar una auditoría externa de gestión y resultados permanente con personas privadas especializadas", bajo el entendido que tal obligación no cobija a las empresas de servicios públicos de carácter oficial.

 

Séptimo. Declarar INEXEQUIBLES las siguientes expresiones del literal a) del parágrafo primero del artículo 6° de la Ley 689 de 2001: " A criterio de la Superintendencia", y "si demuestran que el control fiscal e interno de que son objeto satisfacen a cabalidad los requerimientos de un control eficiente. Las comisiones de regulación definirán de manera general las metodologías para determinar los casos en que las entidades oficiales no requieran de una auditoría externa".

 

Octavo. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre los siguientes apartes normativos del parágrafo primero del artículo 6° de la Ley 689 de 2001: "Las Empresas de Servicios Públicos celebrarán los contratos de auditoría externa de gestión y resultados con personas jurídicas privadas especializadas por períodos mínimos de un año" y "No estarán obligados a contratar auditoría externa de gestión y resultados, los siguientes prestadores de servicios públicos domiciliarios".

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Citas de precedentes en obiter dictum

C 028 DE 1997

Marco jurídico

Constitución Política. Artículos 267 y 268. Ley 689 de 2001. Artículos 5 y 6.

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