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Una entidad pública en el acta de liquidación de un contrato puede declarar su incumplimiento parcial e imponer una multa sin previamente haber declarado la caducidad del contrato o haber acudido al juez del contrato

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TAD-CUN-SIII-12304-2003

Identificadores

Liquidación
Obligaciones contractuales
Ejecución del contrato
Incumplimiento
Etapa postcontractual
Caducidad del contrato
Contratación estatal
Multas
Liquidación
Obligaciones contractuales
Ejecución del contrato
Incumplimiento
Etapa postcontractual
Caducidad del contrato
Contratación estatal
Multas

Entidad

Tribunal Administrativo Cundinamarca

Sentencia

TAD-CUN-SIII-12304-2003

Caso

MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA - SOCIEDAD RADIOCOM S.A. VS. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL

Hechos relevantes

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la sociedad Radiocom. S.A. suscribieron el contrato No. 0026CV cuyo objeto consistió en la adquisición, instalación y puesta en servicio de un sistema de aterrizaje por instrumento I.L.S., para el aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón de la ciudad de Cali, por un valor de ochocientos millones de pesos moneda corriente ($800.000.000.oo) y un plazo de cinco meses a partir de la fecha del anticipo.

 

Se liquidó  el contrato en las oficinas de la Dirección de Telecomunicaciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, diligencia para la cual asistieron el Interventor Ingeniero José Gómez Suárez y el señor Roberto Páez F.

 

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, aduce en la mencionada resolución que con base en el incumplimiento parcial comprobado en la ejecución del contrato y la facultad que otorga los numerales 1 y 2 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, para que la Unidad exija el cumplimiento del contrato, le interpuso al contratista una multa conforme a lo estipulado en el contrato. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública en el acta de liquidación de un contrato declarar su incumplimiento parcial e imponer una multa sin previamente haber declarado la caducidad del contrato o haber acudido al juez del contrato?

Razones de la decisión

«(…) No es de recibo esa argumentación, la administración aun en vigencia de la ley 80 de 1993 conserva sus facultades para declarar el incumplimiento contractual en sede administrativa, ya sea como fundamento o no de la caducidad.

 

El tema que ha sido objeto de controversia es el relacionado con la competencia temporal para ejercer esa facultad,  aclarándose que  la misma se puede ejercer después del vencimiento del plazo contractual de ejecución y hasta antes de la liquidación  o dentro del acto de liquidación contractual; vencida esa oportunidad pierde competencia y debe acudir al órgano judicial.

 

En el caso concreto la liquidación del contrato se realizo mediante acta bilateral de agosto 8 de 1995; lo que significa que la facultad para declarar el incumplimiento se ejerció dentro de los limites temporales de competencia de la entidad contratante, por cuanto la resolución que lo declaro es de fecha julio 7 de 1995, cuestión diferente es que al interponerse reposición esta ultima se haya proferido en enero 3 de 1996.

 

No sobra manifestar que dentro del acta de liquidación se hizo mención a la resolución de incumplimiento y se dejo constancia que en el evento de ser confirmada  el contratista deberá proceder al pago de la sanción, en caso contrario se hará efectiva la garantía de cumplimiento.

 

No prospera el cargo.


(…)


2.2.1.). Las partes contratantes en ejercicio de su autonomía de la voluntad pactaron en la  cláusula décima novena lo siguiente:

 

“ MULTAS POR MORA.-    En caso de retraso o de incumplimiento parcial por parte del contratista, la UNIDAD podrá imponerle multas sucesivas hasta por el uno por ciento (1%) del valor del contrato, diarios, sin que este valor sobrepase el diez por ciento (10%) del valor total del mismo. Las multas serán impuestas mediante resolución que presta mérito ejecutivo.”.

 

(…) 


2.2.4. La Ley 80 de 1993 otorgo a la entidad estatal contratante en forma expresa la competencia en materia de dirección y manejo de la actividad contractual e igualmente en forma expresa impuso a la entidad estatal el deber de “adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar”.

 

Desde este punto de vista las normas sobre dirección, reconocimiento y cobro de sanciones deben interpretarse en forma sistemática, habida cuenta que una es supuesto necesario de la otra, es decir, de nada serviría tener la dirección del contrato si no se tiene la competencia para sancionar las faltas o los incumplimientos en que incurra el contratista; cuando la norma dispone sobre “adelantar las gestiones necesarias”, ello no se traduce en acudir al órgano judicial

 

La esfera sancionatoria como la sostiene la doctrina, es diferente en el derecho privado y en el derecho público, y su razón de ser no es en ningún momento de carácter económico, ni siquiera el de reprimir un incumplimiento; por el contrario su causa radica en  la necesidad de asegurar la efectiva ejecución del objeto contractual; es por eso que la propia ley contractual la consagra no como una facultad, sino como un deber.

 

Esa atribución que el estatuto contractual entrega a la entidad estatal,  constituye la normativa de competencia de la administración para ejercerla en forma directa, sin necesidad de acudir al órgano judicial y ello para nada desconoce el principio de legalidad en su versión de vinculación positiva, ni implica una actuación arbitraria de la administración; ni mucho menos retroceder a un Estado Absolutista, ni que se suplante al órgano judicial; ni que se desconozcan las garantías del  contratista, por cuanto no puede perderse de vista que la decisión administrativa sancionatoria es objeto de control judicial.

 

Es aquí donde cobra gran importancia interpretativa el mencionado criterio de la especialidad para definir si la administración al imponer la sanción de multa tiene o no competencia; no puede aceptarse que en tema de tanta trascendencia en la ejecución del contrato, se opte por el camino fácil de equiparar el respeto del principio de legalidad en materia de competencia contractual a la existencia o no de un artículo en la Ley 80 de 1993, que expresamente señale que la “administración tiene la competencia para imponer multas”, al no encontrarlo concluir en forma equívoca que tal competencia no radica en la administración sino en el órgano judicial.

 

Ahora bien, la multa es un tipo de sanción de naturaleza pecuniaria que no implica la declaración y demostración de perjuicios, es decir, este tipo de sanción no conlleva a la reparación de un daño, sino simplemente la demostración de una falta al contrato celebrado, un incumplimiento a lo pactado contractualmente.

 

2.2.5.  Por último es importante señalar que el principio de la autonomía de la voluntad, en la actualidad no es entendido como la simple voluntad de querer, sino que alude al “poder de los contratantes para darse de por sí reglas en el campo de las relaciones económico – sociales ”.

 

En desarrollo de este principio como sostiene la doctrina las partes están “autorizadas para determinar el contenido de los contratos”, limitados solamente por la otra fuente del contrato: la Ley.

 

En este orden de ideas, si el estatuto contractual como se dejó indicado otorga competencia a la entidad estatal para “adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias”, no se encuentra ninguna limitante para que en ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad y en desarrollo de esa competencia otorgada por la ley  para adelantar las indicadas gestiones, se estipule dentro de las cláusulas contractuales que la entidad estatal con base en el contrato declare el incumplimiento e imponga la multa.

 

Obsérvese que bajo esta interpretación, la entidad estatal no modifica por su propia y exclusiva decisión o autoridad el statu quo del contratista al imponerle la multa, sino que previamente al celebrar el contrato ha  obtenido su voluntad en ese sentido;  en consecuencia no requiere de acudir al órgano judicial, por cuanto la imposición de la multa previa demostración de incumplimiento ha sido aceptada por el contratista. (…)»

Regla

Una entidad pública en el acta de liquidación de un contrato puede declarar su incumplimiento parcial e imponer una multa sin previamente haber declarado la caducidad del contrato o haber acudido al juez del contrato, porque:  
  1. La entidad tiene la facultad para declarar el incumplimiento contractual en sede administrativa, ya sea como fundamento o no de la caducidad.
  2. Al declarar la entidad el incumplimiento en el acta bilateral de liquidación del contrato, ejerció sus facultades dentro de su competencia temporal, ya que la mismas pueden ejercerse después del vencimiento del plazo contractual de ejecución y hasta antes de la liquidación o dentro del acto de liquidación contractual; vencida esa oportunidad pierde competencia y debe acudir al órgano judicial.
  3. Las partes contratantes en ejercicio de su autonomía de la voluntad pactaron que en caso de retraso o de incumplimiento parcial por parte del contratista, la entidad podría imponer multas mediante resolución.
  4. La entidad estatal tiene el deber de adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar. Esa atribución que el estatuto contractual entrega a la entidad estatal, constituye la normativa de competencia de la administración para ejercerla en forma directa, sin necesidad de acudir al órgano judicial y ello para nada desconoce el principio de legalidad en su versión de vinculación positiva, ni implica una actuación arbitraria de la administración, ni desconoce las garantías del contratista, por cuanto no puede perderse de vista que la decisión administrativa sancionatoria es objeto de control judicial.

Decisión

PRIMERO.-   Declárese la nulidad de las resoluciones No 04083 de julio 7 de 1995 y su confirmatoria No 00014 de enero 5 de 1996, mediante la cual se declaró un incumplimiento parcial y se impuso multa a la sociedad RADIOCOM S.A., dentro del desarrollo del contrato numero 0026CV de enero 28 de 1994, celebrado con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL.

 

SEGUNDO.-  A  título de condena  se ordena a la entidad contratante (AERONAUTICA CIVIL), lo siguiente:

 

a). Reintegrar la suma de dinero pagada por concepto de multa, debidamente actualizada y con el reconocimiento de intereses, tal y como se indico en la parte motiva, en el evento de que el contratista o la aseguradora hayan efectivamente cancelado el valor de la multa.

 b). Comunicar a la Cámara de Comercio de Bogotá esta decisión judicial una vez alcance grado de ejecutoría.

 

TERCERO.-  Condénese en  costas a la entidad demandada de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, las cuales serán tasadas por la Secretaría de la Sección.

 

CUARTO.-    Niéguense las demás pretensiones de las demandas

 

QUINTO.-   Dése cumplimiento a lo normado en los artículos 176 y 177 del C.C.A. para efectos de ejecución de la presente sentencia.

 

SEXTO.-       Por no cumplirse los requisitos del Art. 184 del C.C.A., esto es, que la condena impuesta fuese superior a los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales, la presente sentencia no es susceptible del grado jurisdiccional de consulta.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículos 60 y 61.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: Una entidad pública en el acta de liquidación de un contrato puede declarar su incumplimiento..
Síntesis
1. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Fichas
Identificadores
  • Liquidación
  • Obligaciones contractuales
  • Ejecución del contrato
  • Incumplimiento
  • Etapa postcontractual
  • Caducidad del contrato
  • Contratación estatal
  • Multas
  • Liquidación
  • Obligaciones contractuales
  • Ejecución del contrato
  • Incumplimiento
  • Etapa postcontractual
  • Caducidad del contrato
  • Contratación estatal
  • Multas
  • Normativa
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