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Los contratos interadministrativos deben celebrarse de acuerdo al objeto y finalidad de la entidad contratante

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TA-CUN-SIII-00136-2014

Identificadores

Etapa contractual
Contratación estatal
Libertad económica
Contrato interadministrativo
Régimen especial
Acción popular
Interés general
Etapa precontractual
Empresas industriales y comerciales del Estado
Libre competencia
Etapa contractual
Contratación estatal
Libertad económica
Contrato interadministrativo
Régimen especial
Acción popular
Interés general
Etapa precontractual
Empresas industriales y comerciales del Estado
Libre competencia

Entidad

Tribunal Administrativo Cundinamarca

Sentencia

TA-CUN-SIII-00136-2014

Caso

CARLOS NELSON DUQUE CUADROS VS. SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES SATENA Y OTROS

Hechos relevantes

SATENA celebró contratos interadministrativos para el suministro de pasajes aéreos nacionales e internacionales de otros operadores con el Ministerio de Educación, la Cancillería, la Presidencia de la República, la Dirección General de la Policía Nacional, el ICBF, la Fuerza Aérea Colombiana, el Comando de las Fuerzas Militares, la Superintendencia de Notariado y Registro, el DAS y el Fondo Libertad.   SATENA, para cumplir con el suministro de pasajes aéreos, celebró AVIATUR, mediante la modalidad de contratación directa, un “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial”, consistente en la venta de tiquetes aéreos nacionales e internacionales por parte de AVIATUR con colaboración de SATENA. Un ciudadano interpuso una acción popular con el fin de que SATENA abandone estos contratos interadministrativos, por considerar que no están de acuerdo a la función y objeto social.   Lo anterior dado que, está actuando como agencia de viajes de AVIATUR, afectando la moralidad administrativa y los derechos a la igualdad y a la libre competencia económica.   Es importante señalar que SATENA es una empresa industrial y comercial del Estado cuya función es desarrollar las políticas y planes generales en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, por lo que sus rutas aéreas son limitadas a nivel nacional. Además, según la la Ley 80 de 1993, SATENA se encuentra regulada por la Ley 1150 de 2007, es decir, es una empresa sometida a un régimen especial.

Problema Jurídico

¿Puede SATENA -empresa industrial y comercial del Estado- celebrar varios contratos interadministrativos con entidades del Estado  para el suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales e internacionales  y a la vez celebrar directamente un contrato con una agencia de viajes para cumplir con dicho suministro, cuando el objeto social de la empresa es desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país y, en general, prestar el servicio público aéreo, sin violar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la libre competencia económica?

Regla ampliada

El contenido y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa debe ser analizado desde dos perspectivas: (i) el ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y (ii) que dicho ejercicio busque el cumplimiento del cometido estatal. «(...) “La moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio.
Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al demandante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad. Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación.
Se evidencia entonces, que si bien el concepto de moralidad administrativa se subsume en el principio de legalidad, son conceptos diferentes, en tanto aquel concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa.
En síntesis, los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que no solo se alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones de tal aspecto, no tiene vocación de prosperidad.”   De acuerdo con la providencia transcrita el contenido y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa debe ser analizado desde dos perspectivas a saber: (i) el ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y (ii) que dicho ejercicio busque el cumplimiento del cometido estatal. (...)»   La lesión o puesta en peligro del derecho colectivo a la moralidad administrativa se configura con el acaecimiento de dos circunstancias: (i) el desconocimiento del orden jurídico (elemento objetivo) y (ii) que dicho desconocimiento se lleve a cabo con el fin de satisfacer intereses diversos al cumplimiento de los fines del Estado (elemento subjetivo). «(...) Debe tenerse en cuenta que el mero desconocimiento del orden jurídico no implica violación del derecho a la moralidad administrativa, pues se requiere que dicho alejamiento de la normatividad tenga el propósito de satisfacer intereses distintos de la finalidad que se persigue con el ejercicio de la función pública.
Por lo tanto, se requiere  la demostración de que la persona a quien se endilga la conducta haya obrado en forma deliberada con el propósito de quebrantar la ley y ello con el fin de procurar para sí o para un tercero un provecho indebido.
En ese orden de ideas, la lesión o puesta en peligro del derecho colectivo a la moralidad administrativa se configura con el acaecimiento de dos circunstancias inescindibles, a saber, (i) el desconocimiento del orden jurídico (elemento objetivo) y (ii) que dicho desconocimiento se lleve a cabo con el fin de satisfacer intereses diversos al cumplimiento de los fines del Estado (elemento subjetivo). (...)»

Razones de la decisión

«(…) Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que las disposiciones legales y reglamentarias de SATENA no limitan su actividad comercial a la prestación del servicio de transporte aéreo hacia las regiones menos desarrolladas del país, como lo plantea el demandante, pues además del transporte aéreo a dichas regiones, SATENA puede prestar este servicio a otros lugares del territorio nacional, independiente de si estos son o no desarrollados.


Sin embargo la Sala precisa que el objeto social de SATENA debe entenderse limitado por su actividad comercial como aerolínea, tal como lo precisa la jurisprudencia transcrita, razón por la que la actividad que se cuestiona a través de la presente acción popular, a saber, el suministro de tiquetes aéreos de rutas que no son propias de SATENA, no tiene relación con su objeto social, toda vez que las mencionadas actividades son propias de una agencia de viajes.
(…)
Como bien puede observarse en los contratos interadministrativos suscritos entre SATENA y diferentes entidades estatales se ha pactado la gestión y/o el suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales e internacionales operadas por otras aerolíneas y operadores actividad que no se encuentra contemplada dentro del objeto social de SATENA, razón por la cual la Sala concluye que la empresa mencionada carece de autorización legal para llevar a cabo las actividades en mención. Vistas así las cosas, SATENA y las distintas entidades estatales con las que ha tenido o tiene vínculos contractuales desconociendo el objeto social de esta aerolínea se apartaron de lo previsto en las normas aplicables propias de la licitación pública para adoptar un mecanismo de selección vía contratación directa, lo cual resulta impropio por cuanto el objeto contratado no tiene relación directa con el objeto social de SATENA.
De acuerdo con lo anterior, en los términos del literal c) del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, vigente para la época en que se celebró el denominado “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” y los contratos interadministrativos con las entidades vinculadas a la presente acción popular, SATENA sólo puede adoptar la modalidad de contratación directa mediante contratos interadministrativos, siempre y cuando estos contratos tengan relación directa con el objeto social señalado en la ley y sus reglamentos:
(…)
Conforme fue expuesto, la Sala reitera que los actos propios de un agente de viajes no hacen parte del objeto social de SATENA, de modo que los contratos interadministrativos suscritos con ese fin no se ajustan a derecho.
Si bien esta conducta por sí sola no puede interpretarse como lesiva del derecho colectivo a la moralidad administrativa, puesto que no está demostrado el ánimo de satisfacer intereses opuestos o lesivos del interés general (elemento subjetivo), la misma sí debe interpretarse como violatoria del derecho a la libre competencia económica, toda vez que la empresa AVIATUR es quien finalmente se encarga, a través de SATENA, del suministro de los tiquetes aéreos en las rutas nacionales e internacionales de otras aerolíneas, es decir, a través de SATENA ejerce su actividad de agente de viajes de las diferentes entidades estatales que han celebrado contratos interadministrativos con SATENA, valiéndose de la modalidad de contratación directa adoptada por SATENA y por las entidades vinculadas a esta acción popular.
En ese orden, AVIATUR es la beneficiaria de la modalidad de contratación directa adoptada por SATENA y los entes públicos vinculados a la presente acción, pues por esta vía se sustraen de los canales de selección previstos por la ley para adjudicar los contratos de suministro de tiquetes aéreos, lo cual se traduce en una restricción de la libre competencia.
(…)
En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que la suscripción de los convenios interadministrativos entre los entes públicos vinculados a la acción y SATENA constituyen un acuerdo contrario a la libre competencia, pues dicho contrato convierte a SATENA en un intermediario de AVIATUR para ejercer la actividad comercial de suministro de tiquetes aéreos, restringiendo la participación, en igualdad de condiciones, de los demás actores del mercado (otras agencias de viaje), los cuales tienen el derecho de participar en el proceso licitatorio correspondiente.
(…) 
En razón de lo anterior, la Sala considera que la conducta desplegada por SATENA y las diferentes entidades estatales vinculadas a la presente acción configura violación del derecho colectivo a la libre competencia, motivo por el cual la Sala así lo declarará y dispondrá las medidas del caso. En consecuencia, la Sala ordenará a SATENA y a las entidades estatales vinculadas a la presente acción (i) abstenerse en lo sucesivo de celebrar contratos interadministrativos que no tengan relación con el objeto social de SATENA; y (ii) no continuar con la ejecución de los vigentes cuyo objeto consista en el suministro de tiquetes aéreos nacionales e internacionales de operadores distintos a SATENA. Esta última orden deberá cumplirse pasados seis (6) meses de la ejecutoria de la presente sentencia, término dentro del cual los entes públicos vinculados a la presente acción (ministerios, superintendencias, establecimientos públicos, etc.) deberán efectuar los procesos de contratación pública que legalmente correspondan.
(…)
 En esas condiciones encuentra la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, no se presentó lesión del derecho colectivo al patrimonio público y, por el contrario, SATENA se ha beneficiado de esta relación comercial, lo que se traduce en el ingreso percibido debido a la ejecución de los contratos cuestionados. En lo que respecta a la relación contractual entre SATENA y las entidades estatales vinculadas a la presente acción, la Sala encuentra que no se demostró por parte del actor que las relaciones contractuales censuradas hubieren representado detrimento patrimonial para dichas entidades. (…)»

 

Regla

SATENA -empresa industrial y comercial del Estado- no puede celebrar varios contratos interadministrativos con entidades del Estado  para el suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales e internacionales  y a la vez celebrar directamente un contrato con una agencia de viajes para cumplir con dicho suministro, cuando el objeto social de la empresa es desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país y, en general, prestar el servicio público aéreo, sin violar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la libre competencia económica, porque:  
  1. Sólo puede adoptar la modalidad de contratación directa mediante contratos interadministrativos, siempre y cuando estos contratos tengan relación directa con el objeto social señalado en la ley y sus reglamentos. En consecuencia, si bien el Decreto Ley 2344 de 1971 no limita la actividad comercial de SATENA a la prestación del servicio de transporte aéreo hacia las regiones menos desarrolladas del país, pues puede prestar este servicio a otros lugares del territorio nacional, su objeto social debe entenderse limitado por su actividad comercial como aerolínea, por lo que el suministro de tiquetes aéreos no tiene relación con su objeto social, toda vez que es una actividad propia de una agencia de viajes.
  2. La agencia de viajes es quien finalmente se encarga, a través de SATENA, del suministro de los tiquetes aéreos en las rutas nacionales e internacionales de otras aerolíneas. Por tanto, SATENA, en vez se de realizar un proceso licitatorio para que la los competidores de la agencia de viajes participaran en la adjudicación del contrato, hizo uso de la modalidad de contratación directa, lo cual se traduce en una restricción de la libre competencia. Sin embargo, dicha conducta por sí sola no puede interpretarse como lesiva del derecho colectivo a la moralidad administrativa, puesto que no está demostrado el ánimo de satisfacer intereses opuestos o lesivos del interés general (elemento subjetivo), ni tampoco como violatoria del derecho colectivo al patrimonio público, pues SATENA se ha beneficiado de esta relación comercial, lo que se traduce en el ingreso percibido debido a la ejecución de los contratos cuestionados.

Decisión

PRIMERO.- DECLÁRANSE NO PROBADAS la excepciones propuestas.

SEGUNDO.- DECLÁRASE la violación del derecho colectivo a la libre competencia económica.

TERCERO.- En consecuencia, ORDÉNASE al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales  SATENA y a las entidades estatales Policía Nacional, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Defensa Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad y su Fondo Rotatorio, Ministerio de Relaciones Exteriores, Instituto Colombiano De Bienestar Familiar (ICBF), Cámara de Representantes, Superintendencia de Notariado Y Registro y Ministerio de Educación Nacional lo siguiente:

a) abstenerse en lo sucesivo de celebrar contratos interadministrativos que no tengan relación con el objeto social de SATENA;

b) No continuar con la ejecución de los contratos vigentes cuyo objeto consista en el suministro de tiquetes aéreos nacionales e internacionales de operadores distintos a SATENA. Esta orden deberá cumplirse pasados seis (6) meses de la ejecutoria de la presente sentencia, término dentro del cual los entes públicos antes mencionados deberán efectuar los procesos de contratación pública que legalmente correspondan.

CUARTO.- En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

Marco jurídico

Ley 1150 de 2007 Ley 80 de 1993

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Los contratos interadministrativos deben celebrarse de acuerdo al objeto y finalidad de la entidad..
Síntesis
1. SOLEMNIDADES DEL CONTRATO
1.  EQUILIBRIO ECONÓMICO.
 1. Contratos para prestación de servicios públicos
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Fichas
Identificadores
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Libertad económica
  • Contrato interadministrativo
  • Régimen especial
  • Acción popular
  • Interés general
  • Etapa precontractual
  • Empresas industriales y comerciales del Estado
  • Libre competencia
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Libertad económica
  • Contrato interadministrativo
  • Régimen especial
  • Acción popular
  • Interés general
  • Etapa precontractual
  • Empresas industriales y comerciales del Estado
  • Libre competencia
  • Normativa
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