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Las entidades públicas deben cancelar los sobrecostos en los que incurran los contratistas dentro de la ejecución del contrato cuando las situaciones generadoras de retraso les sean atribuibles

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TAD-CUN-SIII-981474-2002

Identificadores

Consultoría
Ecuación contractual
Contrato conmutativo
Entidades estatales
Equilibrio económico
Sobrecostos
Suspensión del contrato
Ejecución del contrato
Etapa contractual
Contratación estatal
Consultoría
Ecuación contractual
Contrato conmutativo
Entidades estatales
Equilibrio económico
Sobrecostos
Suspensión del contrato
Ejecución del contrato
Etapa contractual
Contratación estatal

Entidad

Tribunal Administrativo Cundinamarca

Sentencia

TAD-CUN-SIII-981474-2002

Caso

HIDROCONSULTA LTRDA E INGENIERIA ARGOS LTDA  “INARGOS” VS. FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO “FONADE”

Hechos relevantes

FONADE Y HIDROCONSULTA LTRDA E INGENIERIA ARGOS suscribieron un contrato de consultoría por $620.000.000.oo, incluido IVA, es decir el presupuesto oficial establecido previamente por FONADE, para realizar los estudios relacionados con la rehabilitación y construcción en proyectos de concesión de las carreteras San Gil -Bucaramanga- San Alberto- Bucaramanga- Barranca bermeja.

 

En un plazo de seis meses; al cabo de cinco meses se debía presentar un informe final preliminar con los alcances de los términos de referencia y al cumplir los seis meses el informe final definitivo. El precio del contrato se pactó  como una suma global fija, incluido IVA y reajustes.

 

Las partes, de común acuerdo, suspendieron la ejecución del estudio, por un término de 30 días, debido a que el Instituto Nacional de Vías requería revisar el alcance de las actividades principales del estudio y a la necesidad de llegar a un acuerdo para adicionar el alcance del estudio que sólo comprendía la unas fases del proyecto de concesión.

 

Posteriormente, las partes decidieron prorrogar la suspensión del contrato, debido a que el alcance de las actividades principales del estudio no había sido definido en su totalidad.

 

Finalmente, los integrantes de la relación contractual suscribieron un contrato adicional, adicionando el precio del contrato en $316.200.00.oo, incluido IVA del 16%, para adelantar los estudios contratados para otra fase del proyecto de concesión. Y luego celebraron otro contrato adicional, para adicionar el plazo del contrato inicial en cuatro meses.

 

Los estudios culminaron a satisfacción de las partes y el contratista recibió la totalidad del precio pactado, es decir la suma de $936.200.000.oo. Sin embargo, el contratista presentó reclamación a la entidad por considerar que dentro de la ejecución se había roto el equilibrio financiero del contrato, por un valor de $82.888.468.46.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico de un contrato de consultoría, cuando el contratista en su ejecución incurrió en costos superiores a las sumas pagadas por la entidad contratante, debido a que acordaron suspender la ejecución de los trabajos para que la administración determinara el alcance final de los estudios y para adelantar acuerdos con el fin de adicionar el objeto del contrato? 

Razones de la decisión

«(…) Pero de los citados por la parte demandante hay un aspecto que necesariamente tuvo que incidir en la economía del contrato incrementando los costos del Consorcio Consultor, como es la suspensión de la ejecución de los trabajos durante aproximadamente dos meses y medio para que la administración determinara el alcance final de los estudios, situación que, según se deduce de las pruebas aportadas, no tuvo finalidad distinta a lograr un acuerdo con el contratista para que éste adelantara sus trabajos hasta la culminación de la fase III del proyecto, adicionando el objeto del contrato ya que el alcance inicialmente pactado solo comprendía hasta la fase II.


Es claro que esa suspensión del contrato por motivos ajenos al contratista incrementó los costos a cargo del mismo así fuera parcialmente por concepto de sueldos y prestaciones sociales de los empleados a su cargo mas aún cuando el personal técnico que para él laboraba no podía ser cambiado en el curso del contrato, salvo razones de fuerza mayor, conforme a los términos de referencia.


Se desconoce el valor exacto de las sumas que el contratista tuvo que pagar por tales conceptos durante la suspensión del contrato ya que la parte actora no aportó al proceso la prueba idónea para demostrar tal extremo, pero lo cierto es que tal fenómeno explica el desfase que si al final se presentó entre los costos asumidos por el Consorcio en el desarrollo de los trabajos y los valores cancelados por el FONADE como precio total del contrato 584/95 y sus adicionales que, como se dijo en el punto relacionado con los hechos probados, ascendió a $82.888.468.46 que no fueron reconocidos por la administración, desfase que indudablemente rompe el equilibrio financiero del contrato en contra del contratista que vió disminuido el ingreso a que tenía derecho en la suma mencionada.


En las anteriores condiciones surge claramente para la Sala que, por un hecho atribuible a la contratante se distorsionó la ecuación económica propia de los contratos conmutativos donde las prestaciones deben ser equivalentes, rompiéndose el equilibrio económico del contrato en la suma mencionada que debe ser reconocida por la contratante que incumplió el deber consagrado en el numeral 9º  del artículo 4º de la ley 80 de 1993 y no dio aplicación al numeral 1º del artículo 5º en concordancia con el artículo 27 del mismo ordenamiento. (…)»

 

Regla

Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico de un contrato de consultoría, cuando el contratista en su ejecución incurrió en costos superiores a las sumas pagadas por la entidad contratante, debido a que acordaron suspender la ejecución de los trabajos para que la administración determinara el alcance final de los estudios y para adelantar acuerdos con el fin de adicionar el objeto del contrato, porque:  
  1. La suspensión del contrato por motivos ajenos al contratista incrementó los costos a cargo del mismo, así fuera parcialmente por concepto de sueldos y prestaciones sociales de los empleados a su cargo. Lo anterior, dado que el personal técnico que para laboraba por el contratista no podía ser cambiado en el curso del contrato, salvo razones de fuerza mayor, conforme a los términos de referencia.
  2. Se presentó un desfase entre los costos asumidos por el Consorcio en el desarrollo de los trabajos y los valores cancelados por la entidad  como precio total del contrato y sus adicionales, el cual indudablemente rompe el equilibrio financiero del contrato en contra del contratista que vio disminuido el ingreso a que tenía derecho.
  3. Por un hecho atribuible a la contratante se distorsionó la ecuación económica propia de los contratos conmutativos donde las prestaciones deben ser equivalentes. 

Decisión

PRIMERO: No prosperan las excepciones formuladas por la parte demandada, ni la objeción que por error grave se formuló contra el primer dictamen pericial.

 

SEGUNDO:  Declárese que en el desarrollo del contrato de Consultoría No 584/95 y sus adicionales, celebrado entre el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE – y el Consorcio integrado por las sociedades Hidroconsulta Ltda. e Ingeniería Argos Ltda. – INARGOS -, se rompió el equilibrio financiero en detrimento del Consorcio contratista y a favor de la entidad contratante.

 

TERCERO:  Como consecuencia de la anterior declaración, condénase al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE – a pagar a las sociedades Hidroconsulta Ltda. e Ingeniería Argos Ltda. – INARGOS – la suma de ciento setenta y cinco millones trescientos nueve mil ciento diez mil pesos ($ 175’309.110) para restablecer el equilibrio financiero del mencionado contrato.

 

CUARTO: Para el cumplimiento de la sentencia se dará aplicación a los artículos 176 y 177 del C.C.A.

 

QUINTO: Sin condenas en costas.

 

SEXTO: De no ser apelada esta providencia CONSULTESE con el H. Consejo de Estado (artículo 184 del C.C.A.)

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 4.

Conceptualizaciones

Equilibrio económico del contrato.  «(...) La figura del equilibrio financiero o ecuación económica del contrato consiste en mirar, en tener, o en considerar que los derechos y obligaciones que las partes adquieren en razón del contrato son correlativos y equivalentes en su contenido económico. Es esta la razón para afirmar que aquélla se ubica dentro del concepto jurídico del contrato oneroso conmutativo. Es conveniente agregar, para efectos de determinar el contenido mismo del restablecimiento de tal equilibrio, en el evento en que éste se rompa, que el punto de equilibrio se establece, en tratándose de contratos Estatales, en el momento en que se suscribe el contrato, cuando éste es producto de un procedimiento de contratación directa, pues en tal momento se acuerda el contenido de los derechos y obligaciones de las partes, mientras que tal punto de equilibrio se sitúa, cuando el contrato Estatal deviene de un proceso de selección de Licitación Pública o de Concurso Público, en el momento en que tiene lugar el cierre de la Licitación o del Concurso, en la medida en que la oferta queda definida o es definitiva en tal momento y una vez aceptada por la Entidad Estatal, es decir, efectuada la respectiva adjudicación, será la base sobre la que se concreta el acuerdo de voluntades materia del contrato.
(…)
Del presupuesto atinente a que la ecuación económica del contrato debe mantenerse a lo largo de la ejecución del mismo, no se desprende, en modo alguno, que el contenido obligacional surgido del contrato sea inmodificable, por el contrario, dado el interés general implícito e inherente al contrato estatal que lo hace eminentemente mutable para ajustarlo a dicho interés, dicho principio implica que si aquélla se rompe o altera, por situaciones diversas que se analizarán mas adelante, debe ser restablecido a su punto inicial. (...)»   Diferencias entre el Hecho del Príncipe y del Alea administrativa. «(...) Se considera conveniente, por razones de precisión y de las consecuencias jurídicas que de allí se derivan,   hacer distinción entre las figuras llamadas del “Hecho del Príncipe” y del “Alea administrativa”, para afirmar que  la primera  implica el ejercicio del poder o de la supremacía Estatal dentro del marco de la relación contractual, en lo que el tratadista Eduardo García de Enterría denomina el poder de autotutela, afectando, precisamente, el contenido de las obligaciones mutuas, es decir, ejercicio del poder limitado al ámbito de un contrato en particular y, que, por tanto, solamente puede detentar y ejercer el sujeto Estatal de esa relación contractual particular y concreta. Esta delimitación permite afirmar que en el evento en que el ejercicio de tal poder se traduzca en una ruptura de la equivalencia establecida entre las correlativas obligaciones de las partes, surge automáticamente la obligación de compensar en el equivalente total el valor económico de tal ruptura, para volver la relación, en términos financieros, a la situación inicial, restableciendo así el equilibrio financiero alterado en uso legítimo del poder. Cabe insistir en que, de conformidad a lo anteriormente expuesto, cuando se altere la posición inicial de la ecuación económica contractual, es imperativo restablecerla a plenitud, en su totalidad, salvo pacto en contrario, pues de no ser ello así, una de las partes del contrato obtendría un valor incorporado en el objeto de la obligación que no encuentra su causa en la contraprestación a su cargo, o a la inversa, recibiría una retribución económica que en su cuantificación no encuentra su causa en el objeto que entrega como contraprestación.
(…)
En cuanto a la figura conocida como “Alea Administrativa”, se trata de la toma de una decisión como manifestación del ejercicio del poder público atribuido a una autoridad, que no va dirigida a afectar un contrato en particular y, que por tanto, no es la expresión de las facultades o poderes que el sujeto Estatal detenta, porque le han sido atribuidas por la ley, dentro del marco de la relación contractual. Tal decisión se ubica no en el ámbito de las obligaciones emanadas del contrato y sujetas a sufrir variaciones en virtud de facultades otorgadas por la ley al sujeto Estatal, como ocurre, tal como ya se anotó, en el “Hecho del Príncipe”, sino en el ámbito de la relación Administración-administrado y ello, aunque tal decisión incida, en términos económicos, en un contrato Estatal ya concluido. En el evento que se analiza, para efectos de determinar si la decisión tiene o no la virtualidad de romper el equilibrio financiero del contrato Estatal en cuestión y, por tanto, si implica arbitrar los instrumentos adecuados para su restablecimiento, es necesario analizar si la repercusión o incidencia mencionada se traduce en un aumento o disminución del valor económico contenido o incorporado en la obligación a cargo de una de las partes del contrato, lo que implica, desde la perspectiva de la otra parte, que ésta recibiría mas o menos de lo que sería equivalente en los términos inicialmente acordados. Es decir, el objeto que una de las partes recibe incorpora, en sí mismo, un mayor valor  que el que representa la obligación correlativa de la otra parte, traduciéndose ello en la pérdida de la equivalencia existente inicialmente en razón, precisamente, de la aludida decisión. Una situación en la que se presentaría, con las características de Alea Administrativa, la ruptura del equilibrio financiero de un contrato, sería el evento en que la autoridad pública a quien se haya otorgado la respectiva competencia, tomara la decisión de devaluar la moneda mas allá de lo que son lo límites previsibles del fenómeno inflacionario propio del comportamiento de la economía  en concreto o en cuestión. En el evento que se plantea el objeto de las obligaciones de una de las partes, siendo exactamente igual al inicialmente acordado,  incorpora, en términos numérico-económicos, un mayor  valor al que esa parte recibiría como contraprestación si la obligación dineraria de la otra parte no se ajusta exactamente en la misma proporción. Se ha alterado la equivalencia económica entre lo que una de las partes satisface como obligación propia y lo que recibe en términos monetarios como contraprestación. (...)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Las entidades públicas deben cancelar los sobrecostos en los que incurran los contratistas dentro..
Síntesis
1.  EQUILIBRIO ECONÓMICO.
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Fichas
Identificadores
  • Consultoría
  • Ecuación contractual
  • Contrato conmutativo
  • Entidades estatales
  • Equilibrio económico
  • Sobrecostos
  • Suspensión del contrato
  • Ejecución del contrato
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Consultoría
  • Ecuación contractual
  • Contrato conmutativo
  • Entidades estatales
  • Equilibrio económico
  • Sobrecostos
  • Suspensión del contrato
  • Ejecución del contrato
  • Etapa contractual
  • Contratación estatal
  • Normativa
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