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Las partes en un contrato estatal no pueden estipular condiciones o requisitos adicionales para la procedencia de la declaratoria de caducidad

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 24697 DE 2013

Identificadores

Competencia
Legalidad
Cláusulas excepcionales
Caducidad del contrato
Caducidad
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Contratación
Competencia
Legalidad
Cláusulas excepcionales
Caducidad del contrato
Caducidad
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Contratación

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 24697 DE 2013

Caso

DISLICORES COMERCIALIZADOR INTERNACIONAL Y OTRO VS. DEPARTAMENTO DE CORDOBA

Hechos relevantes

Los departamentos de Caldas y Córdoba suscribieron un convenio cuyo objeto era que el Departamento de Caldas introducirá al Departamento de Córdoba todos los productos actuales y futuros fabricados por la INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS. Permitiendo así la libre circulación de ellos dentro de su territorio, previo el lleno de los requisitos estipulados en el convenio de introducción”. El departamento de Cordoba contrató con el consorcio Dislicores Comercializador Internacional Ltda. - Señales Ltda. a fin de entregar en concesión la introducción, distribución y venta en su territorio, de los productos actuales y futuros fabricados por la Industria Licorera de Caldas¨.

 

La distribución quedaba a cargo de personas naturales o jurídicas ajenas a la administración, designadas –de conformidad con las normas vigentes- por el Departamento de Caldas. No obstante, dicha elección debía –en términos del contrato- contar con el visto bueno del departamento de Córdoba.

 

La duración del negocio se pactó en dos (2) años, contados a partir de la legalización. Posteriormente, el 3 de octubre de 1997, las partes adicionaron el contrato y convinieron ampliar el plazo, en los siguientes términos: “Que el nuevo plazo de duración será de tres (3) años contados a partir de la terminación del convenio actual, prorrogable por un plazo igual…”

 

Dentro del contrato se estableció que en caso de incumplimiento se impondrían sanciones condicionales a tiempo y salarios mínimos, y en caso de persistencia procedería una vez interpuestas las multas y la declaratoria de caducidad.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública y un contratista pactar en un contrato estatal condiciones adicionales para la procedencia de la cláusula de caducidad, sin vulnerar el principio de legalidad?

Razones de la decisión

«(…) Ahora bien, la caducidad comparte con los demás poderes exorbitantes la teleología de la protección al interés colectivo, de ahí que se trate de una prerrogativa a favor de la administración, cuya finalidad siempre será el beneficio general en la celebración de un contrato estatal. En ese orden de ideas, su declaración no puede ser arbitraria, ni constituir un mecanismo de protección y coerción de los servidores públicos. De hecho, sobre su finalidad se pronunció la Subsección B, de la Sección Tercera, en sentencia del 10 de marzo de 2011 -exp. 16.856-: “Para realizar los fines del Estado las autoridades públicas gozan de potestades constitucionales, legales y reglamentarias, entre ellas de la potestad de declarar la caducidad administrativa de los contratos en curso, por incumplimiento del contratista  y  en orden a  la satisfacción del interés general comprometido por la no realización o ejecución tardía o indebida del objeto contractual.”


(…)


En este escenario, la Sala empieza por advertir que la Ley 80 de 1993 no contempla un límite temporal que restrinja a la administración -por este exclusivo factor- para ejercer el poder exorbitante de declaración de caducidad. De hecho, la jurisprudencia sí estableció un límite, pero solo para indicar que no procede con posterioridad al vencimiento del plazo del contrato -aunque el negocio jurídico siga en ejecución-, pero no restringió su ejercicio al interior del plazo que corre, salvo -claro está- por otros aspectos o requisitos que exige la norma para su ejercicio: que el incumplimiento de las obligaciones sea grave y paralice el servicio o amenace con hacerlo.


En estos términos, no cabe introducir más limitaciones o requisitos para ejercer esta exorbitancia que los establecidos por ley, sin perjuicio -claro está- que el juez pueda y deba controlar esa decisión, con todas las técnicas y criterios que tiene a su alcance: desviación de poder, falsa motivación, expedición en forma irregular, violación al derecho de defensa, entre otros factores de control al poder público.

 

(…)

 

De lo expresado se infiere, a manera de regla general, que mientras esté vigente el plazo del contrato la administración tiene competencia temporal para declarar la caducidad, siempre que concurran los demás requisitos que exige el art. 18 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, de aquí tampoco se deduce, necesariamente, que por el factor temporal cualquier declaración de caducidad que se expida en esa época se ajusta por sí misma a la ley; no, bien puede violarla, pero siempre que a ella se sume que la decisión no cumpla los demás requisitos legales, o cumpliéndose la administración actúa con falsa motivación, desviación de poder u otro vicio propio de las actuaciones administrativas.


(…)

 

En primer lugar, el tribunal administrativo consideró que las partes del contrato no pueden crear condiciones adicionales a las que establece el art. 18 de la Ley 80 para declarar la caducidad, al paso que la cláusula lo hizo. La Sala comparte la perspectiva del a quo, porque este poder estatal tiene reserva de ley en su configuración, es decir, que  sólo una norma de esta categoría puede tratar la materia, así que tanto el reglamento y con mayor razón el contrato tienen vedado delimitar, matizar, agravar o aligerar las condiciones de su aplicación. Esto significa que sólo el legislador establece los requisitos y condiciones para su aplicación, de allí que si la cláusula 14 condiciona su ejercicio, de alguna manera, irrumpe en el campo de la reserva de ley, trasgrediendo el ordenamiento jurídico.


Para el tribunal eso fue lo que sucedió con esta estipulación, apreciación que la Sala comparte, porque la cláusula establece que la caducidad se declarará si la mora del contratista persiste durante un lapso de diez (10) días, de allí que si  sólo alcanza esa magnitud se impondrá a continuación la sanción del art. 18. Por esta razón, la condición, limitación o requisito convencional vulnera el artículo 18, pues establece que el poder exorbitante comentado procede “… si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización…”, así que el establecimiento de condiciones adicionales, como un número de días para imponer la sanción, o la imposición de una sanción previa en particular –multa- para proceder con la otra, viola la legalidad de la competencia administrativa.


En este sentido, la Subsección ya ha expresado, en relación con la terminación unilateral -tesis que aplica a la caducidad- que ningún poder exorbitante puede modificarse por acuerdo –sentencia del 24 de enero de 2011. Exp. 15.940-: “En tercer lugar, sumado a los argumentos anteriores, no procedía la terminación unilateral del convenio porque la razón que lo provocó –el incumplimiento de las obligaciones acordados, a juicio del CEP- tampoco está prevista en el listado taxativo de causales del art. 17 de la ley 80 de 1993, de manera que incluso por esta otra razón también sería ilegal la decisión -suponiendo que las anteriores no fueran suficientes-.”


En conclusión, aquella otra idea que se desprende del anterior análisis de la disposición, según la cual para declarar la caducidad es necesario imponer previamente las multas, también resulta errónea, por otra razón: porque la ley no tiene establecido como prerrequisito que se imponga previamente otra sanción, bien sea de multa o de cláusula penal pecuniaria, sencillamente si se configuran los elementos autónomos que exige el art. 18, entonces procede de manera directa, sin más condiciones previas. (…)» 

Regla

Una entidad pública y un contratista no pueden pactar en un contrato estatal condiciones adicionales para la procedencia de la cláusula de caducidad, sin vulnerar el principio de legalidad, porque:
  1. La caducidad comparte con los demás poderes exorbitantes la teleología de la protección al interés colectivo, de ahí que se trate de una prerrogativa a favor de la administración, cuya finalidad siempre será el beneficio general en la celebración de un contrato estatal. En ese orden de ideas, su declaración no puede ser arbitraria, ni constituir un mecanismo de protección y coerción de los servidores públicos, por lo que sólo procederá cuando haya incumplimiento del contratista.
  2. La caducidad no tiene restricción o requisitos adicionales a los que establece plenamente la Ley, la cual establece que sólo procede con posterioridad al vencimiento del plazo de ejecución del contrato.
  3. Esta cláusula exorbitante tiene reserva de ley, pues La ley 80 de 1993 la contempla, y solamente una ley de esa misma categoría puede regularla. Por tanto, las partes del contrato no pueden crear condiciones adicionales a las ya establecidas por en la ley para declarar la caducidad.
  4. Pactar condiciones o requisitos adicionales a la procedencia de la declaratoria de caducidad, configura violación a la reserva de ley y por ende al ordenamiento jurídico.
  5. Para la procedencia de la declaratoria de caducidad únicamente se requiere el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley. En consecuencia, son ineficaces las pactadas por las partes. 

Decisión

PRIMERO: Revócase la sentencia proferida el 23 de enero de 2003 por el Tribunal Administrativo de Córdoba.   SEGUNDO: Niéganse las pretensiones de la demanda.   TERCERO: No se causaron costas.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 18

Conceptualizaciones

Caducidad. «(…) La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización.(…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: Las partes en un contrato estatal no pueden estipular condiciones o requisitos adicionales para la..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Competencia
  • Legalidad
  • Cláusulas excepcionales
  • Caducidad del contrato
  • Caducidad
  • Etapa postcontractual
  • Contratación estatal
  • Contratación
  • Competencia
  • Legalidad
  • Cláusulas excepcionales
  • Caducidad del contrato
  • Caducidad
  • Etapa postcontractual
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