Aunque los contratos interadministrativos admitan la modalidad de contratación directa ello no es excusa para inobservar los requerimientos del principio de planeación

Tipo de Documento

Documento

Identificadores

Entidad

Sentencia

Caso

COOPERATIVA NACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL CODETER VS. MUNICIPIO DE YUMBO

Hechos relevantes

La Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda. – CODETER y el municipio de Yumbo celebraron un convenio interadministrativo, cuyo objeto era la pavimentación de la calle 40 Acopi, cubierto por una póliza de cumplimiento.

 El Municipio expidió una resolución mediante la cual terminó unilateralmente el contrato por considerar que se omitieron los principios de la contratación y los estudios de factibilidad que justificaban el contrato.

El contratista había solicitado un anticipo, el cual fue aprobado por el alcalde a cargo. Sin embargo, al cambiar de alcaldía, revocó la resolución.

CODETER interpuso recurso de reposición y posteriormente de apelación, por considerar que la resolución que liquidó unilateralmente el contrato está viciada de nulidad, y por tanto, se le debía indemnizar por los perjuicios ocasionados.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública celebrar un contrato interadministrativo con otra entidad mediante el mecanismo de contratación directa cuando dentro del proceso pre contractual no se contó con los respectivos estudios, diseños y planos del proyecto, sin vulnerar el principio de planeación?

Razones de la decisión

«(…) En este punto, la Sala estima de la mayor importancia advertir que con independencia de que la Ley 80 de 1993, en la letra c) del numeral 1) de su artículo 24 autorizara a las entidades estatales para prescindir del procedimiento de licitación pública, cuando se tratara de la celebración de contratos interadministrativos, en cuyo evento se podría optar por la contratación directa, tal circunstancia en modo alguno las releva o puede entenderse como una patente para inobservar en dicho mecanismo de selección los principios que gobiernan la actividad contractual del Estado, los cuales no son solo aquellos inmersos en el Estatuto de Contratación Estatal, sino con mayor razón los de estirpe constitucional consignados en el artículo 209 Superior que regulan la función administrativa.  

 (…)

En armonía con el artículo anterior, la Ley 80 en el artículo 30-1, ordena que la resolución de apertura esté precedida de los estudios de conveniencia y oportunidad, técnicos y económicos, realizados por la entidad respectiva y cuando sea necesario, además, estarán acompañados de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad y factibilidad. 

 Por su parte el artículo 26, del mismo estatuto contractual deriva responsabilidad tanto para la Administración como para los servidores públicos por el incumplimiento del deber legal de elaborar diseños definitivos, estudios completos, planos y demás documentos necesarios para la contratación, previamente al procedimiento de selección. 

 Las disposiciones enunciadas son de forzoso cumplimiento no solo cuando la selección del contratista se adelanta mediante el procedimiento de licitación o concurso públicos, sino también cuando la selección se efectúa mediante el procedimiento de contratación directa.

Y no podía ser de otra manera puesto que la contratación adelantada por el Estado no puede ser el producto de la improvisación o de la discrecionalidad de las entidades o sus funcionarios, sino que debe obedecer a un procedimiento previo, producto de la planeación, orientado a satisfacer el interés público y las necesidades de la comunidad, fin último que se busca con la contratación estatal. Lo contrario conllevaría al desvió de recursos públicos o al despilfarro de la administración al invertir sus escasos recursos en obras o servicios que no prioritarios ni necesarios.  

El principio de planeación reviste la mayor importancia para garantizar la legalidad de la contratación estatal, sobre todo en lo relacionado con la etapa previa a la celebración del contrato y aunque dicho principio no fue definido por la Ley 80 de 1993, se encuentra inmerso en varios de sus artículos, disposiciones todas orientadas a que la Administración cuente, con anterioridad al proceso de selección, con las partidas presupuestales requeridas, los diseños y documentos técnicos, los pliegos de condiciones, estudios de oportunidad, conveniencia y de mercado 

Lo anterior evidencia, sin lugar a duda que la Administración está en el deber de satisfacer a plenitud los requisitos técnicos exigidos por la ley, previamente a adelantar el procedimiento de selección, con lo cual se garantiza la legalidad de los actos que expida a fin de seleccionar al contratista que colaborará con la administración en el cumplimiento de los cometidos de interés público, solo así, el contrato podrá nacer en condiciones de validez y si esto es así, los estudios, diseños y planos del proyecto se convierten en requisitos de validez del contrato.” 

(…)

Regresando al análisis del caso concreto, todo cuanto acontece permite a la Sala concluir que aun cuando el ente territorial contratante no contaba con competencia para terminar unilateralmente el contrato interadministrativo No. 358/97, ello no obsta para evidenciar que, efectivamente, en la etapa que antecedió su celebración no se agotaron los trámites pertinentes encaminados a cristalizar los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, pues al parecer el contratista fue escogido de manera absolutamente discrecional e improvisada por el municipio, tal como el mismo lo sostiene, sin que mediaran, o por lo menos se acreditara la existencia de los estudios técnicos (planos, diseños, proyectos)  y análisis de conveniencia que contuvieran las especificaciones del objeto a contratar requeridas para satisfacer el fin institucional perseguido y justificara la necesidad de celebrarlo; tampoco se acreditó que en la etapa previa se hubiera garantizado la libre concurrencia de quienes tuvieran interés en ofertar a través de la debida convocatoria, a efectos de materializar la transparencia y la selección objetiva que deben imperar en cualquier modalidad de escogencia del contratista, todo lo cual revela que la contratación directa de Codeter obedeció al arbitrio injustificado de la entidad estatal contratante, desprovisto de la observancia de los aludidos principios, pues lo único que aparece demostrado en el plenario es la celebración del contrato, los trámites posteriores relacionados con el otorgamiento de la póliza de cumplimento, su aprobación, las solicitudes encaminadas al pago del anticipo, la resolución que ordenó su pago y reconocimiento, así como aquella que la revocó y la finalmente la existencia del acto de terminación unilateral acusado.

(…)

Así las cosas, comoquiera que el procedimiento de contratación directa adelantado por el municipio de Yumbo para la pavimentación de la calle 40 Acopi de dicho ente territorial, de conformidad con las razones anteladamente expuestas, estuvo desprovisto de los principios que rigen la actividad contractual del Estado, específicamente los de planeación, transparencia y selección objetiva, se transgredieron las disposiciones que sobre su observancia y desarrollo imponían los artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley 80 para la selección del contratista, razonable resulta concluir que dicha circunstancia da lugar a que se configure la causal de nulidad prevista en el artículo 1519 del Código Civil, en concordancia con lo previsto en el artículo 1741 ibídem - incorporada en el Estatuto Contractual-, consistente en la configuración de objeto ilícito por la vulneración de normas legales de orden público, en este caso, de los aludidos principios regulados en el Estatuto de Contratación Estatal.   (…)»

Regla

Una entidad pública no puede celebrar un contrato interadministrativo con otra entidad mediante el mecanismo de contratación directa cuando dentro del proceso pre contractual no se contó con los respectivos estudios, diseños y planos del proyecto, sin vulnerar el principio de planeación, en razón a que:

1. Si bien el Estatuto General de contratación autoriza a las entidades estatales para prescindir del procedimiento de licitación pública, cuando se tratara de la celebración de contratos interadministrativos, en cuyo evento se podría optar por la contratación directa, tal circunstancia en modo alguno puede entenderse como una patente para inobservar en dicho mecanismo de selección los principios que gobiernan la actividad contractual del Estado.
2. El estatuto General de contratación ordena que la resolución de apertura esté precedida de los estudios de conveniencia y oportunidad, técnicos y económicos, realizados por la entidad respectiva y cuando sea necesario. Además, deben estar acompañados de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad y factibilidad.
3. La contratación adelantada por el Estado no puede ser el producto de la improvisación o de la discrecionalidad de las entidades o sus funcionarios, sino que debe obedecer a un procedimiento previo, producto de la planeación, orientado a satisfacer el interés público y las necesidades de la comunidad, fin último que se busca con la contratación estatal.

Decisión

PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la parte resolutiva del fallo proferido el 4 de mayo de 2007, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto declaró la nulidad de la Resolución No. 0272 de 12 de junio de 1998, mediante la cual el municipio de Yumbo terminó unilateralmente el contrato interadministrativo No. 358/97, con sujeción a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para en su lugar:

“SEGUNDO: DECLARAR oficiosamente la nulidad absoluta del contrato interadministrativo No. 358/97, celebrado el día 16 de octubre de 1997, entre el municipio de Yumbo y Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda. - CODETER, por las razones expuestas en la parte motiva de este pronunciamiento.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.”

TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 15 de diciembre de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aceptó la cesión de derechos litigioso que realizó CODETER en favor de la abogada Carmen Elisa Ramírez y, en consecuencia, se dispone: NEGAR la solicitud de cesión de derechos litigiosos presentada por la apoderada judicial de la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

CUARTO: COMPULSAR las copias de estas actuaciones con destino a la Sala Jurisdiccional y Disciplinaria del Consejo Seccional de Judicatura de Cali para lo de su cargo.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO.- En firme esta providencia expídanse las copias auténticas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

SEPTIMO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Marco jurídico