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Las aclaraciones dadas por una entidad no pueden modificar un contrato

Tipo de Documento

Laudo

Documento

TA-CCB-20020403

Identificadores

Obras adicionales o mayor cantidad de obra
Modificación unilateral del contrato
Adendas
Contratación estatal
Equilibrio económico
Competencia
Audiencia de aclaración
Obras adicionales o mayor cantidad de obra
Modificación unilateral del contrato
Adendas
Contratación estatal
Equilibrio económico
Competencia
Audiencia de aclaración
Obras adicionales o mayor cantidad de obra
Modificación unilateral del contrato
Adendas
Contratación estatal
Equilibrio económico
Competencia
Audiencia de aclaración

Entidad

Tribunal de Arbitramento

Caso

JOSÉ MANUEL LATORRE VS. EL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU

Hechos relevantes

Una entidad pública abrió concurso público para los estudios y diseños de la ampliación, rehabilitación y pavimentación de una avenida. La entidad pública le adjudicó a una unión temporal el concurso público. Como consecuencia de esta adjudicación se procedió a celebrar el correspondiente contrato. En el contrato se estableció que el consultor se debía comprometer a elaborar a precio global fijo los estudios y diseños de la avenida desde un tramo hasta el fin de perímetro urbano.

 

En la audiencia de aclaraciones se le preguntó a la entidad especificar “el fin del perímetro urbano”. La respuesta dada por un funcionario de la entidad fue que tenía una longitud aproximada de 11.2 kilómetros y culminaba en la carretera de un antiguo restaurante. Sin embargo, era labor del consultor, la investigación e identificación del corredor vial y su límite, de acuerdo a la reglamentación dada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

 

Durante la ejecución del contrato la unión temporal tuvo que efectuar una mayor cantidad de estudios y diseños, en la medida en que si bien el contrato de consultoría obligaba al consultor a realizar los estudios y diseños contratados hasta el fin del perímetro urbano la entidad pública le exigió a la unión temporal realizarlos hasta la carretera de un antiguo restaurante, límite del perímetro del Distrito.

Problema Jurídico

 ¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico de un contrato en razón a la ejecución por parte del contratista de estudios no previstos entre el perímetro urbano de la ciudad y la carretera de un antiguo restaurante, cuando en la audiencia de aclaración la entidad un funcionario señaló que la vía culminaba en donde se encontraba ubicado dicho restaurante?  

Razones de la decisión

«(...) Esa evasiva del funcionario que pretende absolver la inquietud planteada precisamente en la audiencia de aclaraciones lleva consigo el contrasentido de que el punto más determinante del alcance del contrato, como es la extensión de los estudios contratados, tan determinante que el mismo título del concurso y del contrato lo menciona, resulta aparentemente, según la respuesta supuestamente aclaratoria dejado al criterio de una de las partes contratantes, como parte de su labor contractual, lo que es a todas luces un absurdo. No considera entonces el tribunal aceptable sostener que con esta aparente respuesta aclaratoria quedó resuelta la inquietud ni definido el punto, ni puede tampoco aceptar el tribunal que la aparente respuesta pueda tener el efecto de modificar la clara disposición contractual sobre el alcance del objeto del contrato.


Al respecto, dispone el estatuto de contratación estatal que, como resultado de lo debatido en la audiencia de aclaraciones "y cuando resulte conveniente", (art. 30, ord. 4º), "el jefe o representante de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes" a los pliegos de condiciones o términos de referencia, y se acepta de modo general que, tal como lo estipularon los términos de referencia en el caso que aquí se ventila, si como consecuencia de una aclaración, deben modificarse las condiciones del pliego, la modificación debe hacerse mediante adendos o adendas que se remitirán a todos aquellos que retiraron pliegos.

(…)

No puede el tribunal compartir esa ni otras apreciaciones de la señora apoderada orientadas en el sentido de que se admita el consentimiento de las partes, manifestado de una u otra manera, en reemplazo de la modificación formal de los términos de referencia; porque ello haría prevalecer las modificaciones meramente consensuales del objeto contractual sobre su forma literal preestablecida en los términos de referencia, lo cual redundaría en menoscabo de la transparencia y la publicidad que exige el interés general a la contratación estatal, si en gracia de discusión se concluyera que la respuesta del funcionario fue realmente una manifestación de la modificación o aclaración lo cual, como hemos visto, tampoco resulta aceptable no solo porque la supuesta aclaración evadió el pronunciamiento requerido por quien manifestó la inquietud, sino porque la mera aclaración, si lo fuera, no tendría por sí sola el carácter ni los efectos de una modificación.


Cuando la ley reserva al jefe de la entidad la apreciación de la conveniencia y la pertinencia de las modificaciones y su expedición, protege la seguridad o certidumbre jurídica, la cual importa también al interés general y deriva en un derecho de los proponentes a confiar en que el significado de lo dicho en los términos de referencia permanezca incólume mientras no sea debidamente modificado por el jefe de la entidad. Es claro también aquí que pretender que la respuesta del funcionario en la audiencia de aclaraciones llegase a implicar modificación a los términos de referencia es por esta otra razón también inaceptable, porque dicho funcionario no tenía la condición de jefe de la entidad con facultades para modificar dichos términos.

Adicionalmente a lo anterior, al reservar al jefe o representante de la entidad la expedición de las "modificaciones pertinentes" a los documentos contractuales, según su apreciación de la conveniencia, la disposición en mención tiende a evitar el riesgo de que otros funcionarios de la entidad contratante la comprometan mediante aclaraciones y/u otras actuaciones que pudiesen tener el efecto de alterar de modo sustancial los términos de referencia en la práctica, no solo en contra de la literalidad documental sino sin conocimiento de su jefe y aún en contra de su voluntad.


Por tanto, en ausencia de las "modificaciones pertinentes" a los términos de referencia, se hace necesario concluir que el objeto del contrato, tal como aparece en los términos de referencia y demás documentos contractuales, no fue modificado, y esa falta de modificación obliga al tribunal a atenerse a su texto en el cual se indicó, con la expresión "hasta fin del perímetro urbano", el límite que tendría hacia el norte la cobertura de los estudios a contratar.

(…)

Ese significado, cuyo esclarecimiento no se justificaría en otras circunstancias por equivaler a una explicación de lo obvio, es por lo demás el único atribuible a la referencia geográfica expresada como "fin del perímetro urbano" que, precedida de la preposición "hasta", el Instituto de Desarrollo Urbano escogió para designar el extremo septentrional de la extensión longitudinal de los estudios y diseños objeto de contratación y, por consiguiente, con ella dio a entender que los estudios y diseños se extenderían desde su punto de origen, en la calle 147, hasta el punto de intersección de la proyectada avenida Norte Quito Sur con el perímetro urbano, que se traduce en la nomenclatura urbana como la calle 193, es decir, que los estudios y diseños objeto de contratación se previeron en los términos de referencia y las definiciones contractuales como ocurrentes todos dentro del área urbana que obviamente termina al llegar al perímetro urbano, por hallarse delimitada por este, según lo definido por el artículo 162 del acuerdo 6 de 1990.

(…)

No sobra en este punto recordar los términos en que el instituto, en su ya mencionada comunicación de julio 14 de 1999 proveniente de la dirección técnico-legal, eliminó para todos los efectos prácticos la posibilidad para el contratista de disentir de la orden tajante del instituto sobre los trabajos que exigía, pues la categórica determinación de que, para que los estudios y diseños fuesen aceptados, deberían cubrir todo el tramo hasta el restaurante El Buda, implica una amenaza de tener por incumplido al contratista si no se ciñe a su interpretación de los términos contractuales, lo que no está acorde con las obligaciones correlativas del contrato ni tiene en cuenta las exigencias legales sobre formalidad y facultades para efectuar la modificación. Resulta claro al tribunal, entonces, que los trabajos exigidos en exceso de lo contratado van más allá de la oferta del contratista y de las obligaciones por este contraídas y, habiendo efectuado realmente el contratista trabajos adicionales ordenados por la entidad contratante, según la propia declaración de la representante del Instituto de Desarrollo Urbano quien manifestó: "El contrato se ejecutó hasta la calle 234 aproximadamente o carretera del antiguo Restaurante El Buda" y de conformidad con el dictamen pericial (fl. 3), y que los mismos no han sido reconocidos ni por ende pagados al consultor, considera el tribunal que en virtud de los principios de buena fe y de equidad, y teniendo en cuenta la normatividad vigente (L. 80, art. 27) y la jurisprudencia nacional, debe reconocerlas. (...)» 

Regla

Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico de un contrato en razón a la ejecución por parte del contratista de estudios no previstos entre el perímetro urbano de la ciudad y la carretera de un antiguo restaurante, cuando en la audiencia de aclaración la entidad un funcionario señaló que la vía culminaba en donde se encontraba ubicado dicho restaurante, porque:   
  1. La respuesta dada por la entidad pública en la audiencia de aclaración respecto al “fin de perímetro urbano” no tiene el alcance ni el efecto de modificar la disposición contractual sobre el alcance del objeto del contrato. Conforme al artículo 30 numeral 4 de la Ley 80 de 1993 si como consecuencia de una aclaración deben modificarse las condiciones del pliego la modificación debe hacerse mediante adendas que se remitirán a todos aquellos que retiraron pliegos.
  2. Aunque no se hayan presentado objeciones a la aclaración dada por la entidad, dicha aclaración no se puede tener como una modificación  consensual del objeto contractual, pues implicaría un menoscabo de la transparencia y la publicidad que exige el interés general a la contratación estatal
  3. El funcionario que dio la respuesta sobre el “fin de perímetro urbano” no era el jefe o representante de la entidad, quien por la Ley es el único autorizado para modificar los términos de referencia y expedir las modificaciones pertinentes a los documentos contractuales. Dicha reserva busca evitar el riesgo de que otros funcionarios de la entidad contratante la comprometan mediante aclaraciones y/u otras actuaciones que puedan tener el efecto de alterar de modo sustancial los términos de referencia en la práctica.
  4. El "fin del perímetro urbano" de acuerdo al Instituto de Desarrollo Urbano se traduce en la nomenclatura urbana, es decir, que los estudios y diseños se realizaron más allá de lo previsto en el objeto del contrato.
  5. Los trabajos exigidos en exceso de lo contratado van más allá de la oferta del contratista y de las obligaciones por este contraídas, por lo que habiendo efectuado realmente el contratista trabajos adicionales ordenados por la entidad contratante, en virtud de los principios de buena fe y de equidad, deben ser reconocidos.  

Decisión

1. Declarar que existió rompimiento del equilibrio económico del contrato 229 de 1999 celebrado entre el Instituto de Desarrollo Urbano y la Unión Temporal Beta, derivado de la ejecución de estudios y diseños adicionales exigidos por la entidad contratante sin estar comprendidos en el objeto del contrato. 2. Para restablecer el equilibrio económico del contrato 229 de 1999, condenar al Instituto de Desarrollo Urbano a pagar, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del presente laudo, al señor José Manuel Latorre Garavito, como integrante de la Unión Temporal Beta, la suma de doscientos setenta y nueve millones setecientos noventa y nueve mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos moneda corriente ($ 279.799.445), equivalente al 50% del valor determinado pericialmente de los estudios y diseños adicionales. 3. Declarar no probadas las excepciones propuestas por la apoderada del Instituto de Desarrollo Urbano IDU. 4. En relación con la demanda de reconvención, declarar que no existieron los incumplimientos contractuales atribuidos al demandado, José Manuel Latorre Garavito. 5. En consecuencia denegar la totalidad de las pretensiones de la demanda de reconvención.

Marco jurídico

 Artículos 24 y 30 numeral 4 de la Ley 80 de 1993.

Laudo

TA-CCB-20020403

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Las aclaraciones dadas por una entidad no pueden modificar un contrato..
Síntesis
Fichas
Identificadores
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Modificación unilateral del contrato
  • Adendas
  • Contratación estatal
  • Equilibrio económico
  • Competencia
  • Audiencia de aclaración
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Modificación unilateral del contrato
  • Adendas
  • Contratación estatal
  • Equilibrio económico
  • Competencia
  • Audiencia de aclaración
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Modificación unilateral del contrato
  • Adendas
  • Contratación estatal
  • Equilibrio económico
  • Competencia
  • Audiencia de aclaración
  • Documentos
    Laudo arbitral, 3 de abril de 2002. Arbitros: Alfredo Vásquez Villareal, Jorge Luis Chalela Mantill
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