Ratificación tácita de un acta de terminación anticipada de un contrato estatal

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Caso

COOPERADORES INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SALUD SOCIEDAD ANÓNIMA, COOPERADORES IPS S.A. VS. FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.

Hechos relevantes

Una entidad pública suscribió un contrato de prestación de servicios médicos con un particular por el término de 3 años.  El contratista fue posteriormente intervenido por una autoridad de supervisión del Estado que, a la postre ordenó su liquidación . La entidad contratante presumió la existencia de una crisis administrativa y financiera y ambientó la terminación del contrato con “un supuesto mutuo acuerdo” y presionó para ello con la amenaza de aplicar la caducidad, y con la demora en el pago de las facturas pendientes.

El acta de terminación anticipada del contrato fue firmada en representación del contratista por una persona sin facultades para hacerlo, pero al conocerse públicamente que el contratista no continuaría con el contrato, su crisis se agravó ocasionándole mayores perjuicios frente a terceros.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública liquidar un contrato de prestación de servicios suscrito con un particular, a pesar de que el acta de terminación anticipada del contrato por mutuo acuerdo fue firmada por una persona que carecía de competencia para suscribirlo y ratificar la liquidación de dicho contrato, sin que dicha actuación le suponga responsabilidad alguna frente al contratista?

Regla ampliada

Liquidación de un contrato de tracto sucesivo «(…)Establece la Ley 80, en su artículo 60, que los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se hará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato o la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga.

Como lo ha señalado la jurisprudencia, “La liquidación del contrato es el paso siguiente, precisamente para determinar que derechos y obligaciones correspondían a los contratantes y qué sumas líquidas de dinero debían pagarse o cobrarse en forma recíproca” (C.E., Sección Tercera, Sent. mayo 29/97 M.P. Juan de Dios Montes).

También en la etapa liquidatoria las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y las transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.(…)»

Razones de la decisión

«(…)Así pues, el acta de compromiso que inicialmente tuvo su ratificación tácita por parte de Cooperadores IPS S.A. al proceder a la suspensión de los servicios médico asistenciales y a dar los pasos conducentes para la liquidación del contrato, fije ratificada finalmente en forma expresa con la suscripción del acta de liquidación, con la autorización expresa de la junta directiva según consta en el acta 9 de marzo 4 de 1999. La ratificación del acto inicialmente viciado de nulidad, no es solamente una mera renuncia al derecho de alegar la nulidad sino que confirma el acto ratificado y por lo tanto pasa a considerarlo como válido, como si jamás hubiese adolecido del vicio ratificado.

(...)

El Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de diciembre 14 del año 2000, respecto de la liquidación unilateral dijo:

“La facultad de liquidación unilateral del contrato es potestad de las entidades estatales en los eventos de declaratoria de caducidad, terminación por nulidad absoluta y cuando el contratista no se presente a la liquidación o no se llegue a acuerdo sobre su cometido; está prevista en los artículos 18, 45, y 61 de la Ley 80 de 1993, y se considera como “otra potestad excepcional que privilegia los intereses de la entidad estatal” según la expresión de los autores Mutis y Quintero ya citados, quienes se apoyan en pronunciamiento de esta corporación. Sin embargo, debe advertirse que la liquidación en general puede producirse según algunos doctrinantes por “causas normales” cuando hay cumplimiento íntegro y pleno del objeto contractual y además tiene lugar dentro del plazo estipulado. En tanto las “causas anormales” incluyen la terminación unilateral, la caducidad administrativa, la terminación por causa de nulidad absoluta, el mutuo acuerdo, la renuncia del contratista y el incumplimiento de la entidad contratante; en estos casos el contrato termina en oportunidad distinta a la prevista inicialmente en él. La liquidación del contrato de común acuerdo (art. 60, ibíd.) o la que se realice en forma unilateral es la última etapa del vínculo contractual que tienen las partes para finiquitar la relación y definir las discrepancias surgidas, pues constituye el balance entre las prestaciones y acreencias de los contratantes; la ley prevé que en la liquidación se acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar y se harán constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones “para poder poner fin a las divergencias presentadas”. Ejecutoriado el acto de liquidación cesa definitivamente la relación contractual, o sea se extingue el contrato. La jurisprudencia de esta corporación se ha pronunciado en este sentido para advertir que en dicho acto de liquidación, concluye definitivamente la relación contractual a tal punto que de su contenido, depende si queda abierto el camino para la revisión judicial o si por el contrario se cierran las posibilidades de reclamar frente a la misma”.

En conclusión, este tribunal considera que el acta de compromiso suscrita entre La Fiduciaria La Previsora S.A. —cuenta especial de la Nación— Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Institución Prestadora de Salud S.A. Cooperadores IPS S.A. del Valle del Cauca, el 19 de octubre de 1998, en la cual se convino la terminación anticipada del contrato 5-1122-49 de 1996, en su origen estuvo viciada de nulidad. Lo anterior por cuanto el representante legal de Cooperadores IPS S.A. obró excediendo sus facultades de representación, al no obtener la correspondiente autorización de la junta directiva para la suscripción de la citada acta de compromiso. Sin embargo, esta fue ratificada inicialmente en forma tácita por Cooperadores IPS S.A. con la ejecución y cumplimiento de lo previsto en la citada acta, suspendiendo la prestación de los servicios a partir del 31 de diciembre de 1998 y de las obligaciones contenidas en la cláusula trigesimacuarta del contrato de prestación de servicios y, finalmente, ratificada en forma expresa con la suscripción del acta de liquidación de fecha abril 27 de 1999, debidamente autorizada por la junta directiva de Cooperadores IPS S.A.(…)»

Regla

Una entidad pública puede liquidar un contrato de prestación de servicios suscrito con un particular, a pesar de que el acta de terminación anticipada del contrato por mutuo acuerdo fue firmada por una persona que carecía de competencia para suscribirlo y ratificar la liquidación de dicho contrato, sin que dicha actuación le suponga responsabilidad alguna frente al contratista si:

1. El acta de compromiso de terminación anticipada del contrato fue ratificada en forma tácita por el contratista con la ejecución y cumplimiento de lo previsto en la citada acta, suspendiendo la prestación de los servicios. 
2. El acta de compromiso de terminación anticipada del contrato fue ratificada en forma expresa con la suscripción del acta de liquidación suscrita con la autorización de la junta directiva del contratista.

Decisión

1.Negar la declaratoria de nulidad absoluta del acta de compromiso de octubre 19 de 1998 suscrita entre la Fiduciaria La Previsora S.A., administradora del patrimonio autónomo “Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio”, y Jairo Hernando Vargas, representante legal de Cooperadores Institución Prestadora de Salud Sociedad Anónima, Cooperadores IPS S.A. y declarar su validez legal, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este laudo.

2. Negar las demás pretensiones de la demanda.

3.Declarar probadas la excepción primera: “Legalidad de lo actuado por el representante legal” y la excepción segunda: “Validez del acto de terminación por ratificación de la liquidación del contrato otorgada por la junta directiva de Cooperadores” propuestas por la parte demandada.

4. Declarar no probada la tercera excepción de mérito: “Aplicación del principio general de derecho según el cual nadie puede alegar a su favor ni a favor de terceros su propio dolo o mala fe”, propuesta por la parte demandada.

Órdenes

Condenar al 80% de las costas del proceso a Cooperadores IPS S.A. y al 20% restante a Fiduciaria La Previsora S.A. como representante del patrimonio autónomo denominado “Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio”. En consecuencia, del valor total de costas, Cooperadores IPS S.A. asumirá el 80% de estas, o sea $ 59.600.000, y la Fiduciaria La Previsora S.A. el 20%, o sea $ 14.900.000.

Marco jurídico

Artículo 18 de la Ley 80 de 1993.

Artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

Artículo 61 de la Ley 80 de 1993.

Laudo