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Entidades estatales sólo pueden evaluar la propuesta de un oferente según los criterios establecidos en el pliego de condiciones

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 15766 DE 2008

Identificadores

Adjudicación del contrato
Criterios de evaluación de las propuestas
Debido proceso
Etapa precontractual
Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Criterios de evaluación de las propuestas
Debido proceso
Etapa precontractual
Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Criterios de evaluación de las propuestas
Debido proceso
Etapa precontractual
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 15766 DE 2008

Caso

GABRIEL ZAPATA TABARES Y JOSÉ DIONISIO RODRÍGUEZ CASTELLANOS CONSORCIO ZAPATA RODRÍGUEZ VS. SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DE RISARALDA

Hechos relevantes

Una entidad pública mediante proceso de licitación pública abrió un proceso   selección de contratista para la construcción de una unidad hospitalaria. Presentadas las ofertas por los oferentes y hecha la respectiva evaluación de las ofertas, la entidad pública adjudicó el contrato al oferente que obtuvo la mayor puntuación según lo exigido en el pliego de condiciones.

 

Los oferentes no seleccionados presentaron objeción a la adjudicación hecha por la entidad, manifestando que el equipo aportado por el oferente seleccionado no era el idóneo para la construcción de la unidad hospitalaria.   

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública adjudicar un contrato de obra al oferente que obtuvo la mejor calificación según lo exigido en el pliego de condiciones a pesar de presentarse observación de otros adjudicatarios referentes a la no descripción detallada del equipo idóneo para desarrollar la obra?

Regla ampliada

Pliegos de condiciones. «(…)Los pliegos de condiciones forman parte esencial del contrato; son la fuente de derechos y obligaciones de las partes y elemento fundamental para su interpretación e integración, pues contienen la voluntad de la administración a la que se someten los proponentes durante la licitación y el oferente favorecido durante el mismo lapso y, más allá, durante la vida del contrato.”[1] (…)».

 

Con el sometimiento del proceso de selección a la ley y al pliego de condiciones se desarrollan los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad. «(…)Si tiene por tanto que los principios de transparencia, igualdad y de selección objetiva, a que está sometida la selección del contratista, se desarrollan mediante la sujeción de la licitación pública a la ley y al pliego de condiciones, sin perjuicio de que éste último pueda interpretarse frente a situaciones no reguladas expresamente en él. (…)».

 

La prosperidad de la pretensión de nulidad del acto por medio del cual la entidad priva a un sujeto, en forma injusta, del derecho de ser adjudicatario, está condicionada a que el demandante demuestre. «(…)i) que el acto por medio del cual se le negó el presunto derecho es contrario al ordenamiento que rige la selección del contratista y ii) que el actor hizo la mejor propuesta.

(…)

no le basta al actor alegar y poner en evidencia la ilegalidad del acto, sino que tiene que demostrar, por los medios probatorios adecuados, que su propuesta fue la mejor y más conveniente para la administración.”[2] (…)».

 

Entidades públicas y oferentes están sometidas a lo expresado en la ley y el pliego de condiciones. «(…)En consecuencia, como el procedimiento de selección del contratista está regido, entre otros, por los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad, las entidades deben someter sus actuaciones a lo dispuesto en la ley y en el correspondiente pliego de condiciones, como quiera que el Estado y los participantes están subordinados en idéntica forma a tales normas.[3]

 (…)

 luego que el pliego de condiciones ha tenido la publicidad correspondiente y trascurrido los plazos establecidos para realizar alguna modificación o adición[5] (…)»

 

Pliego de condiciones no puede ser  modificado una vez precluida la etapa de precisión, aclaración, adición o modificación. «(…) en los procesos de selección de la contratación estatal está vedado cualquier en la ley del mismo, o sea en el pliego de condiciones, y una vez precluida la etapa respectiva de precisión, aclaración, adición o modificación de los mismos, de manera unilateral, subrepticia y oculta, que tome por sorpresa a los participantes y genere incertidumbre en la etapa de evaluación y estudio del mérito de la mejor propuesta.(…)».

 

 

Modificación del pliego de condiciones con posterioridad a la etapa destinada para este fin compromete  la legalidad del proceso de selección siempre que la irregularidad incida sustancialmente en la selección objetiva. «(…) Con ello, a la postre, se compromete la legalidad del proceso precontractual y la adjudicación o declaratoria de desierta de la licitación o concurso, según el caso,[6] siempre y cuando constituya una irregularidad que incida sustancialmente en la selección objetiva de la mejor propuesta, esto es, en la escogencia de la oferta más favorable a la entidad de conformidad con la totalidad de los criterios que rigen el proceso correspondiente y en atención a lo preceptuado por el artículo 29 de la Ley 80 de 1993. (…)». 

 

 

La modificación del pliego de condiciones debe diferenciarse de la facultad de interpretación por parte de la administración. «(…) La consideración expuesta hasta el momento, debe entenderse en forma independiente, a la facultad de interpretación del Pliego de Condiciones por parte de la Administración, que recae sobre la regla de juego o condición establecida, pero que en manera alguna significa la adición o modificación por esta vía de condiciones, o criterios o fórmulas de calificación inexistentes en el pliego para ser aplicados ulteriormente a la presentación de las propuestas.”[7] (…)».  


[1] Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE INGENIEROS CONSTRUCTORES ACIC. [2] Sentencia proferida el 19 de septiembre de 1994.  Expediente 8071.  Actor Consorcio José Vicente Torres y Ricardo Ortigoza Gonzalez. [3] Al efecto pueden consultarse, entre otras las sentencias del 27 de marzo de 1992, expedientes 6353, 11 de abril de 2002, expediente 12.294 y 19 de julio de 2001, expediente 12.037. [4] El numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, 4. establece esta posibilidad en la Licitación Pública y la regula así: “Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para la presentación de propuestas y a solicitud de cualquiera de las personas que retiraron pliegos de condiciones o términos de referencia, se celebrará una audiencia con el objeto de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados, de lo cual se levantará un acta suscrita por los intervinientes.  Como resultado de lo debatido en la audiencia y cuando resulte conveniente, el jefe o representante de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos documentos y prorrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación o concurso hasta por seis (6) días hábiles.  Lo anterior no impide que dentro del plazo de la licitación o concurso, cualquier interesado pueda solicitar aclaraciones adicionales que la entidad contratante responderá mediante comunicación escrita, copia de la cual enviará a todos y cada una de las personas que retiraron pliegos o términos de referencia.”  [5] “… debe observarse la carga de claridad y precisión en la facción de los pliegos de condiciones lo exige la naturaleza jurídica de los mismos que, sabido se tiene, despliegan un efecto vinculante y normativo para los participantes dentro del proceso de selección, como que las exigencias y requisitos en ellos contenidas, constituyen los criterios con arreglo a los cuales habrán de valorarse las correspondientes ofertas, sin que sea permitido a la entidad licitante, modificar inconclusa y arbitrariamente las exigencias en ellos dispuestas, so pena de viciar con dicho proceder el procedimiento de selección”. Cfr. Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo.  Sección Tercera, Sentencia de mayo 3 de 1999, Exp 12344, C.P. Daniel Suárez Hernández. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 11 de abril de 2002, Exp. 12.294. C.P. Alier Hernández Enríquez. [7] Sentencia del 26 de abril de 2006; expediente 16.041; CP: Dra. Ruth Stella Correa, reiterada entre otras, en sentencia 14.200 del 4 de junio de 2008; actor: SOCIEDAD SEGURIDAD DINCOLVIP LTDA.

Razones de la decisión

La Sala considera que la circunstancia de que el adjudicatario hubiese aclarado las características del vibrador exigido en el pliego, no configura un vicio de la propuesta que hiciese procedente una disminución en el puntaje otorgado a ese ítem, como lo pide el consorcio demandante por dos razones:

 i. Porque en los pliegos sólo se pidió expresar y demostrar la disponibilidad de un equipo mínimo.  No se incluyó requisito alusivo a las características, marcas etc.

De manera que, si en el pliego no se exigió a los participantes una relación detallada de las características de los equipos, mal podría reevaluarse la propuesta de alguno de ellos por este aspecto.

ii. Porque dentro de las causas de rebaja de los puntajes otorgados por la presentación de la propuesta no obra una relativa a la aclaración del equipo mínimo ofrecido.

(…)

La circunstancia de que a solicitud de uno de los proponentes, la entidad hubiese requerido a la Sociedad Ochoa Gaviria para que precisara las características de una parte del equipo propuesto, no conduce a concluir que se encontraba incurso en alguno de los eventos previstos para rebajar en puntaje otorgado.

(…)

Advierte igualmente la Sala que en los pliegos de condiciones se dispuso que la falta de algunos documentos “podrá ser causal de invalidez de la oferta, si los documentos no presentados, anexados parcialmente o con errores, no permiten la comparación objetiva de las propuestas.”

(…)

Se precisa además que este supuesto no se presenta en el caso concreto, porque el adjudicatario no dejó de aportar un documento o no incurrió en un error que impidiera la comparación objetiva de la propuesta.  Adviértase como, lo que se produjo fue una aclaración respecto de la marca de una de las máquinas que propuso como disponibles el adjudicatario, Vibrador concreto Dynapac[1], circunstancia que no imposibilitó o excluyó la comparación objetiva de las propuestas.  


[1] Fol. 66 c. 15

Regla

Una entidad pública debe adjudicar un contrato de obra al oferente que obtuvo la mejor calificación según lo exigido en el pliego de condiciones a pesar de presentarse observación de otros adjudicatarios referentes a la no descripción detallada del equipo idóneo para desarrollar la obra porque:

  1. Los oferentes dentro de un proceso de selección solo están obligados a cumplir los requisitos objetivos exigidos en el pliego de condiciones.
  2. Las entidades públicas  no pueden rebajar puntos a una propuesta dentro de un proceso de selección  por no realizar una aclaración de equipos no exigida dentro de un pliego de condiciones.  

Decisión

CONFÍRMASE la sentencia proferida 4 de septiembre de 1998 por Tribunal Administrativo de Risaralda.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 12294 de 2002 CE SIII E 16041 de 2006 CE SIII E 12344 de 1999

Marco jurídico

Artículos 23, 24 N° 7 y 8, 29 y 30 N° 11 de la Ley 80 de 1993

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Entidades estatales sólo pueden evaluar la propuesta de un oferente según los criterios..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Adjudicación del contrato
  • Criterios de evaluación de las propuestas
  • Debido proceso
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Adjudicación del contrato
  • Criterios de evaluación de las propuestas
  • Debido proceso
  • Etapa precontractual
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  • Adjudicación del contrato
  • Criterios de evaluación de las propuestas
  • Debido proceso
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