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Las normas relativas al presupuesto y al PAC determinan el actuar de la administración pero no afectan al contratista

Tipo de Documento

Laudo

Documento

TA-CCB-20050726

Identificadores

Equilibrio económico
Mora
Interés
Etapa contractual
Equilibrio económico
Mora
Interés
Etapa contractual
Equilibrio económico
Mora
Interés
Etapa contractual

Entidad

Tribunal de Arbitramento

Caso

DE LA UNIÓN TEMPORAL PENITENCIARIA DE GIRÓN CONFORMADA VSLA NACIÓN-MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA - DIRECCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DIN

Hechos relevantes

Una entidad pública celebró un contrato de obra con un particular, cuyo objeto fue la elaboración del ajuste de diseño arquitectónico los proyectos técnicos, la construcción y dotación de un centro penitenciario.  La entidad pública estableció que el pago efectivo pendía de una doble condición (i) Lograr un avance determinado en obra, previo visto bueno del interventor y (ii) Aprobación del PAC. El cumplimiento de los dos requisitos era necesario para proceder a hacer el pago, por lo que se trata entonces de una condición mixta porque depende en parte de la voluntad del acreedor y en parte de un tercero.

 

A lo largo de la ejecución del contrato hubo retardos y fraccionamientos en el pago de varias cuentas de cobro, lo que alteró el equilibrio económico del contrato, por cuanto el contratista no pudo contar en las fechas pactadas con los recursos económicos necesarios para cumplir con las obligaciones adquiridas. 

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública pagar los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos, los cuales estaban condicionados a que el contratista lograra un avance determinado en la obra, tuviera visto bueno del interventor y la aprobación del PAC (Pan Anual de Caja)?

Regla ampliada

No es una obligación del acreedor demostrar que la administración ha realizado los trámites necesarios para lograr la apropiación presupuestal. «(...) En lo relativo a que no puede librarse mandamiento de pago porque no demostró el ejecutante la disponibilidad presupuestal para el pago de la acreencia, que no es obligación del acreedor demostrar que la administración ha realizado los trámites necesarios para lograr la apropiación presupuestal con el fin de realizar el pago, puesto que aquella obligación corresponde a la entidad estatal. En esos términos lo decidió la Sala en anterior oportunidad.

 

(...)

 

4. En cuanto a la falta de disponibilidad presupuestal en el acta de liquidación por mutuo acuerdo y del saldo que falta por pagar del sobreprecio, se reitera que esta es una carga de la administración, en cuanto que el municipio demandado se encuentra obligado a realizar los trámites necesarios para la apropiación presupuestal, como lo ha decidido la Sala en anteriores oportunidades(45) . Debe agregarse que en el parágrafo de la cláusula novena del convenio interadministrativo, el municipio se comprometió a crear un rubro presupuestal destinado a constituir reservas y compromisos ocasionados, entre otros, por la revisión de precios, conforme a los numerales 13 y 14 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. En este punto, tampoco prosperará el cargo del demandado contra la sentencia de primera instancia (...)»

Razones de la decisión

«(...) A este respecto se debe observar que la Ley 80 de 1993 consagra como derecho del contratista (art. 5°) el de “recibir oportunamente la remuneración pactada”. En concordancia con lo anterior, el legislador dispone que las entidades no pueden iniciar las licitaciones o concursos si no cuentan con la respectiva disponibilidad presupuestal (art. 25, num. 6°); que deben constituir las reservas y compromisos presupuestales necesarios (art. 25, num. 13), y que para la ejecución del contrato se requiere “la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto”. De esta manera, el legislador fue particularmente cuidadoso en materia de presupuesto, con el fin de asegurar que se contara con la disponibilidad necesaria para atender el pago del contrato y asegurar así no solo la congruencia de la contratación con la capacidad financiera del Estado sino también el respeto del derecho del contratista a recibir su remuneración.

Por otro lado, si bien el artículo 345 de la Constitución Política dispone que en tiempo de paz no puede hacerse erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, y el artículo 73 del estatuto orgánico de presupuesto establece que “los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él”, debe observarse que estas disposiciones no puede interpretarse en el sentido que el contratista del Estado debe asumir las consecuencias que se derivan del hecho que no se incluya en el presupuesto o en el PAC la partida o los recursos para sufragar la remuneración, pues la elaboración de ellos en últimas depende de la entidad contratante, esto es la Nación, y ello implicaría entonces que la entidad puede pagar cuando le parezca conveniente.

(...)

Además, considerar que por el hecho de que una obligación no se presupueste o no se incluya en el PAC, el contratista pierde el derecho a exigir el pago de los intereses correspondientes, implicaría en el fondo desconocer el derecho de propiedad y un derecho adquirido, con grave quebranto del artículo 58 de la Constitución Política.

De otra parte, desde un punto de vista civil, toda obligación supone, por definición, que el acreedor puede exigir su cumplimiento forzado y por ello no puede quedar al arbitrio del deudor, pues en tal caso se trataría de una obligación natural que solo existe en los casos previstos por el Código Civil.


Por consiguiente, las normas relativas al presupuesto y al PAC determinan el actuar de la administración pero no afectan al contratista.

(...)


El hecho de que la falta de disponibilidad presupuestal no afecte la validez del compromiso es además conforme al principio de buena fe, pues como lo anota Jèze, el particular no está en capacidad de verificar el cumplimiento de dicho requisito por parte de la administración. Es por ello que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la existencia de obligaciones derivadas de contratos estatales, a pesar de que la administración alegue que no se cumplieron los requisitos presupuestales (...)»

Regla

Una entidad pública debe pagar los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos, los cuales estaban condicionados a que el contratista lograra un avance determinado en la obra, tuviera visto bueno del interventor y la aprobación del PAC (Pan Anual de Caja), porque:  
  1. Las entidades públicas no pueden iniciar las licitaciones o concursos si no cuentan con la respectiva disponibilidad presupuestal. Deben constituir reservas y compromisos presupuestales necesarios y para la ejecución del contrato se requiere la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes.  
  2. El contratista del Estado no debe asumir las consecuencias que se derivan del hecho que no se incluya en el presupuesto o en el PAC la partida o los recursos para sufragar la remuneración, pues la elaboración de ellos depende de la entidad contratante, esto es la Nación.
  3. Las normas relativas al presupuesto y al PAC determinan el actuar de la administración pero no afectan al contratista. Si se considera que por el hecho de que una obligación no se presupueste o no se incluya en el PAC, el contratista pierde el derecho a exigir el pago de los intereses correspondientes, implicaría en el fondo desconocer el derecho de propiedad y un derecho adquirido. 

Decisión

Primero. Declarar que durante la ejecución y desarrollo del Contrato FIC-015 OP-2001 sobrevinieron hechos no imputables a la Unión Temporal Penitenciaría de Girón, integrada por las sociedades Otacc Ltda., Beltrán Pinzón y Cía. S.A. Construcciones, Cusezar S.A., y Conconcreto S.A., que alteraron la ecuación económica del referido contrato, de conformidad con lo expuesto sobre el particular en la parte motiva del presente laudo y por los siguientes conceptos que se relacionan, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. a)      Por los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos.

Órdenes

Segundo. Ordenar que para reestablecer el equilibrio económico del referido contrato, la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, pague dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la ejecutoria del presente laudo, las siguientes sumas por los conceptos que se relacionan: a) Por los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos, la suma de $ 270.202.426. Esta suma incluye actualización monetaria e intereses de conformidad con lo indicado en la parte motiva.

Laudo

TA-CCB-20050726

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
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Síntesis
SÍNTESIS LAUDOS - ETAPA CONTRACTUAL
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