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El contrato de transacción como figura para precaver un litigio no vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio público.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E AP00719 DE 2005

Identificadores

Etapa contractual
Acción popular
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Patrimonio estatal
Moralidad pública
Etapa contractual
Acción popular
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Patrimonio estatal
Moralidad pública
Etapa contractual
Acción popular
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Patrimonio estatal
Moralidad pública

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E AP00719 DE 2005

Caso

GABRIEL HERRERA CASTAÑEDA VS. ALCALDIA MUNICIPAL DE CALARCA

Hechos relevantes

Entre la Alcaldía municipal de Calarca y el Consorcio de Alumbrado Público del Quindío, se celebró un contrato de concesión de alumbrado público de Calarca por un término de veinte (20) años.  No obstante durante la ejecución del contrato se presentaron una serie de circunstancias de fuerza mayor, las cuales llevaron a que la Alcaldía Municipal incumpliera el contrato.  Frente a esto, el Consorcio constituyó al municipio de Calarcá en su deudor por la suma de $1.046’.528.657,56, en su lugar la Alcaldía propuso cancelar el valor de $550’000.000,oo, ante ello, el representante legal del Consorcio allegó una contrapropuesta: terminar el contrato, previo al pago de $600’.000.000 y la cesión de algunos derechos adquiridos, mediante el contrato de transacción, en los términos del Código Civil. La Alcaldía  solicitó autorización al Concejo Municipal no sólo para transigir, sino para ceder el manejo del alumbrado público a las Empresas Públicas de Calarcá, EMCA; a lo cual el Concejo Municipal accedió.  

Por lo anteriormente descrito, el demandante considera que la Alcaldía Municipal de Calarca vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, al celebrar un contrato de transacción con el Consorcio de Alumbrado Público y no acudir a la terminación unilateral, siendo el primero mas favorable para los intereses del particular en detrimento del erario publico.  

Problema Jurídico

¿Puede la Administración Municipal celebrar un contrato de transacción con un particular para precaver un litigio en lugar de acudir a la terminación unilateral, a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria o a la conciliación, sin vulnerar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público?

Razones de la decisión

«(…) Resulta de lo anterior que celebrar un contrato previsto en la ley 80 de 1993 y regulado en la legislación civil o comercial no es atentatorio contra el orden jurídico ni configura per se amenaza o violación de los intereses y derechos colectivos invocados. En otros términos, no toda regulación aplicable al contrato estatal está desarrollada en la ley 80 de 1993, de modo que lo no previsto en ella habrá de atenerse a lo dispuesto en las normas de derecho privado. Entonces no es de recibo, en el evento, las afirmaciones del actor, según las cuales, el Alcalde al celebrar un contrato de transacción violó los derechos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Siendo así, no se ve que el A Quo hubiera quebrantado al avalar el contrato las disposiciones legales sustanciales aplicables al tema[1].

(…)

En el caso bajo juicio, no se advierte violación el principio de legalidad de la Administración que entrañe un abuso de la función administrativa en beneficio individual, y que por lo mismo imponga la recuperación de las sumas de dinero que se dicen desviadas,[3].(...)»  


[1] Sobre el control jurisdiccional de la transacción ha dicho la Corte Suprema de Justicia: “1. De conformidad con el artículo 2469 del Código Civil, la transacción es un contrato por virtud del cual las partes terminan un litigio entre ellas existente o precaven uno eventual.


Ahora, como la transacción es acuerdo que se da por fuera del proceso, para que éste produzca efectos procesales, es preciso solicitar su reconocimiento al interior de éste, cualquiera sea su estado, inclusive en el trámite del recurso extraordinario de casación, y aun respecto de las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia, precisando en la solicitud los términos de ella o acompañando el documento que la contenga.


La transacción, que el Código de Procedimiento Civil identifica como una de las formas de terminación anormal del proceso, es a la vez una manera civilizada y pacífica de finiquitar de modo total y vinculante los litigios judiciales y extrajudiciales, o al menos de reducirlos en cuanto a su contenido litigioso, porque como bien lo autoriza el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, la transacción puede versar sobre la totalidad de las cuestiones debatidas o sobre una parcialidad de las mismas, bien por el contenido de su objeto, ora por el aspecto subjetivo, o sea porque sólo se celebra entre algunos de los litigantes, siempre y cuando no se esté en presencia de un litisconsorcio necesario.


Para que el acuerdo transaccional sustituya la jurisdicción, porque autocompone el conflicto de intereses, precisa no sólo su “ajuste a las prescripciones sustanciales” sino que la petición cumpla con los requisitos formales que para surtir efectos procesales establece el artículo 340 ibídem, pues no sobra advertir que ellos penden de la aprobación por parte del juez o magistrado.

De manera que el juez controla la transacción desde un doble ángulo: como contrato, caso en el cual vela porque él cumpla los requisitos sustanciales, y como medio anormal de ponerle fin al proceso, cuando recae sobre la totalidad de las cuestiones debatidas (pero también cuando es parcial), exigiendo las condiciones formales que para tal acto procesal consagra el artículo 340 ibídem”. (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de  Casación Civil, Auto de 5 de noviembre de 1996. Exp. 4546. M.P. José Fernando Ramírez  Gómez).

[2] CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, Sentencia de 31 de mayo de 2002, Exp. AP 300

[3] La violación usualmente de los dos va aparejada. Vid. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 17 de junio de 2001, Exp. AP 166.

Regla

La Administración Municipal puede celebrar un contrato de transacción con un particular para precaver un litigio en lugar de acudir a la terminación unilateral, a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria o a la conciliación, sin vulnerar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, porque el contrato de transacción se encuentra previsto en la Ley 80 de 1993, y regulada por el Código Civil, siendo jurídicamente valido acudir a dicha figura para dar por terminado un contrato, sin que resulte lesivo para los intereses del Estado. 

Decisión

PRIMERO. CONFÍRMASE  la sentencia proferida el día 26 de octubre de 2004, por el Tribunal Administrativo del Quindío, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda popular.   SEGUNDO. Por secretaria ENVÍESE copia de este fallo al registro público de acciones populares y de grupo.

Conceptualizaciones

Transacción «(…) Es un acto de autonomía privada, destinado, más que a modificar una situación en curso, a precisarla, cuanto lo primero, eliminando el conflicto y la consiguiente incertidumbre. La transacción implica, necesariamente la determinación de posiciones encontradas, cada una de las cuales es transformada, modificada, en cuanto hace a la depuración del conflicto. De ahí su naturaleza ciertamente preclusiva, en rigor, exclusivamente preclusiva.(…)»

 

Elemento y naturaleza de la transacción. «(...)En varias ocasiones la Corte ha sentado la doctrina de que son tres los elementos específicos de la transacción, a saber: PRIMERO, la existencia de un derecho dudoso o de una relación jurídica incierta, aunque no esté en litigio;  SEGUNDO, la voluntad o intención de las partes de mudar la relación jurídica dudosa por otra relación cierta y firme;  TERCERO, la eliminación convencional de la incertidumbre mediante concesiones recíprocas (Cas. civil diciembre 12 de 1938, XLVII, 479-480; cas. junio 6 de 1939, XLVIII, 268). Teniendo en cuenta estos elementos se ha definido con mayor exactitud la transacción expresando que es la convención en que las partes, sacrificando parcialmente sus pretensiones, ponen término en forma extrajudicial a un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.


Cabe recordar además que, como también lo ha dicho la Corte, la transacción suele presentarse combinada con otras figuras jurídicas auxiliares y que no se la debe confundir con fenómenos afines, tales como la renuncia de un derecho, la aceptación de una demanda, el desistimiento, la conciliación, la dación en pago, la remisión de una deuda, el compromiso, y el laudo arbitral”[1]  (subrayas fuera de texto original).

 

El Consejo de Estado, con base en la normativa civil, considera que, a diferencia de lo que ocurre con la conciliación, la transacción es un contrato: "Jurisprudencialmente la Sala ha reiterado  su posición en el sentido de que el acuerdo conciliatorio no constituye, como si ocurre con la transacción, un contrato. Es sólo una forma anticipada de controversias creada por el legislador con el fin de descongestionar despachos judiciales.[2]

 

 

 Con esta perspectiva, la Sala no ha dudado en la procedencia de la celebración de transacciones bajo el imperio de las normas civiles por parte de entidades estatales, con la sola diferencia que en materia de contratación estatal el contrato es solemne y no consensual (arts. 39 y 41 de la ley 80 de 1993). Máxime cuando, como lo ha señalado la doctrina, la resolución de conflictos es un deber de la Administración contratante, la cual a la luz de la ley 80 de 1993 goza de cierta autonomía en la solución de sus eventuales litigios contractuales[3]. Así la Sala lo puso de relieve, recientemente, en auto de 4 de noviembre de 2004, al señalar:

 

“En realidad tanto la conciliación como la transacción responden a la misma naturaleza, pues, la conciliación es una transacción a la cual se llega con la intervención de un conciliador, mientras que la denominada transacción, la logran las partes de manera directa.

 

Si bien es cierto en la conciliación, interviene un conciliador, este no tiene injerencia decisoria en las bases y alcances de la determinación que por ser transaccional corresponde exclusivamente a los interesados, y solo podrá  sugerir fórmulas de arreglo pero no podrá imponer su criterio, ni intentar modificar el acuerdo logrado.(…)

 

Ambas figuras que tienen como fundamento principal la solución de un conflicto inter partes con capacidad dispositiva, responden a la misma naturaleza…”[4]  (Subrayas por fuera de texto original). (...)» 



[1] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de  Casación Civil, Sentencia de 6 de mayo de 1966, en GJ, t LXV, 634, y XC, 67.

Respecto de los presupuestos de la transacción la jurisprudencia ha indicado: "Si según el artículo 2469 del Código Civil la transacción es un contrato: "en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual", ella aparece dentro del panorama legal como referida a derechos litigiosos, o al menos controvertidos, y como prohibición a las partes para intentar o proseguir un proceso judicial.

Requiérese entonces como presupuestos para su formación los siguientes: a) La existencia actual o futura de discrepancia entre las partes acerca de un derecho; b) Su voluntad e intención manifestada de ponerle fin sin la intervención de la justicia del Estado; y c) La reciprocidad de concesiones que con tal fin se hacen. De aquí que para resumir las calidades que deben presentar los derechos sobre los cuales recae la transacción se emplee la fórmula res litigiosa et dubia.

Acerca de los efectos del contrato aludido dijo la Corte en Sentencia de casación de 14 de diciembre de 1954: "En el contrato de transacción celebrado de acuerdo con las prescripciones generales de los contratos, su efecto no podrá ser otro que el de cerrar, ineludiblemente, absolutamente y para siempre el litigio en los términos de la transacción. La controversia de allí en adelante carece de objeto, porque ya no hay materia para un fallo, y de fin, porque lo que se persigue con el juicio y la sentencia ya está conseguido. Las partes se han hecho justicia a sí mismas, directa y privadamente, en ejercicio de su libertad; de modo que la jurisdicción, que es institución subsidiaria, quede sin qué hacer. Y se ha hecho justicia en la forma más plausible, porque implica abandono de intereses en beneficio común en busca de la paz humana, que es altísimo bien". (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de  Casación Civil, Sentencia de 22 de feb de 1971.

[2] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 16 de marzo de 1998. Exp. 11911, M.P. Juan de Dios Montes Hernández.

[3] BENAVIDES, José Luis, El contrato estatal, entre el derecho público y el derecho privado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, segunda edición, 2004, P. 236 y ss.

[4] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra, Auto de 4 de noviembre de 2004, Referencia: Expediente No. 24225, Radicación No. 68001231500020056401, Actor: Empresa Colombiana de Petróleos “Ecopetrol”, Demandado: Compañía Mundial de Seguros S.A.  

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: El contrato de transacción como figura para precaver un litigio no vulnera los derechos colectivos..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ACCIONES POPULARES
 1. GENERALIDADES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
1. GENERALIDADES
Fichas
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