No se puede declarar la caducidad de un contrato y posteriormente la liquidación unilateral del mismo, sin  que se vulnere el principio de la buena fe predicable de los actos propios al interior de los negocios jurídicos.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII 15666 DE 2011

Identificadores

Etapa contractual
Actos propios
Buena fe
Terminación unilateral
Contratación estatal
Caducidad del contrato
Pliego de condiciones
Etapa contractual
Actos propios
Buena fe
Terminación unilateral
Contratación estatal
Caducidad del contrato
Pliego de condiciones
Etapa contractual
Actos propios
Buena fe
Terminación unilateral
Contratación estatal
Caducidad del contrato
Pliego de condiciones

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII 15666 DE 2011

Caso

SEGUNDO FABIAN ERASO BURBANO VS MUNICIPIO DE CHACHAGÛÍ – NARIÑO 

Hechos relevantes

Un municipio celebró un contrato de obra pública con el demandante, con el objeto de construir la “concentración escolar mixta del municipio”, no obstante en el pliego de condiciones no se establecieron de manera clara las especificaciones técnicas de la obra. Un día antes de la suscripción del acta de iniciación de obras, la parte contratante dispuso iniciar las obras en una forma diferente a lo pactado en el contrato. Con posterioridad, en el mencionado municipio se presentó un cambio en la administración, quienes le solicitaron al contratista una serie de requerimientos con relación al avance del objeto contractual, por lo que la Alcaldía luego de haberlos analizado determinó suspender el contrato, manifestando que existían irregularidades en la celebración del contrato, finalmente declaró la caducidad del mismo. El contratista presentó recurso de reposición en contra del acto administrativo a través del cual se declaró caducidad, decisión que fue confirmada. 

Problema Jurídico

¿Puede una Alcaldía Municipal declarar la caducidad de un contrato y posteriormente la liquidación unilateral del mismo, manifestando que el contrato fue celebrado ilegalmente entre el contratista y la anterior administración municipal, sin  vulnerar el principio de buena fe predicable de los actos propios al interior de los negocios jurídicos? 

Razones de la decisión

«(...) No es cierto, como se afirmó en el acto de caducidad del contrato, que el contratista, unilateralmente, hubiera modificado su objeto, dado que la orden que le fuera impartida por el alcalde municipal en el sentido de iniciar la construcción por las 6 aulas y el aula adicional, no implicó modificación alguna del objeto del contrato sino simplemente la iniciación de las obras por un frente diferente al enunciado en la minuta suscrita por las partes pero que hace parte de los planos anexos al pliego de condiciones, por lo que, en realidad, el contratista se limitó a seguir las instrucciones que recibió de la entidad contratante para la realización de las obras. 

(...)

que la facultad de modificación unilateral debe ser ejercida a través de un acto administrativo debidamente motivado, lo cual no implica necesariamente, que el mismo deba revestir una forma especial para que se pueda predicar su existencia. En consecuencia, en el presente caso, si bien la voluntad de la Administración no revistió la forma de una resolución, la comunicación enviada por el alcalde municipal al contratista en la cual le ordenó la iniciación de las obras de construcción de 6 aulas, corresponde a una manifestación unilateral de voluntad proferida por una autoridad en ejercicio de función administrativa, tendiente a crear una situación jurídica determinada, razón por la cual, está investida de la obligatoriedad propia de esta clase de decisiones de la Administración, que gozan de la presunción de legalidad y el carácter ejecutorio que la ley les otorga.

(...)

En este caso resulta entonces predicable la doctrina de los actos propios al interior de los negocios jurídicos, la cual constituye una manifestación del principio de la buena fe que debe regir las relaciones y es una regla que considera inadmisible el venire contra factum propium, es decir que rechaza aquellas actuaciones que contravienen o contradicen una manifestación de voluntad expresada anteriormente por una persona y que implican la asunción de una posición contradictoria en relación con esa anterior declaración, lo cual halla su razón de ser en la “(…) protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos subjetivos” [2], manifestando que “(…) nadie puede venir válidamente contra sus propios actos, regla cimentada en el aforismo “adversus factum suum quis venire non potest”, que se concreta sencillamente en que no es lícito hacer valer un derecho en contradicción con una conducta anterior, o sea,“venire contra factum proprium non valet”. Es decir va contra los propios actos quien ejercita un derecho en forma objetivamente incompatible con su conducta precedente, lo que significa que la pretensión que se funda en tal proceder contradictorio, es inadmisible y no puede en juicio prosperar”.

 

56. También la Corte Constitucional ha hecho referencia a este principio de derecho, al manifestar que “La administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o 8...concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción”[3]. (...)»  

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[1] Tribunal Supremo de España, Sala III de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 12968 del 19 de diciembre de 2006, M.P. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat. Citada en VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2008, pg. 117. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006, expediente 16041, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.   [3] Sentencia T-475 del 15 de julio de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Regla

 Una Alcaldía Municipal no puede declarar la caducidad de un contrato y posteriormente la liquidación unilateral del mismo, manifestando que el contrato fue celebrado ilegalmente entre el contratista y la anterior administración municipal, sin  vulnerar el principio de buena fe predicable de los actos propios al interior de los negocios jurídicos, porque:

 

1. El contratista se limitó a seguir las instrucciones que recibió de la entidad contratante para la realización de las obras, por tal razón éste no modificó el objeto del contrato.

 

2. Si bien la voluntad de la Administración no revistió la forma de una resolución, la comunicación enviada por el alcalde municipal al contratista en la cual le ordenó la iniciación de las obras de construcción  corresponde a una manifestación unilateral de voluntad proferida por una autoridad en ejercicio de función administrativa, tendiente a crear una situación jurídica determinada, razón por la cual, está investida de la obligatoriedad propia de esta clase de decisiones de la Administración, que gozan de la presunción de legalidad y el carácter ejecutorio que la ley les otorga.

 

3. No resultan admisibles, aquellas  actuaciones que contravienen o contradicen una manifestación de voluntad expresada anteriormente por una persona y que implican la asunción de una posición contradictoria en relación con esa anterior declaración. Nadie  puede venir válidamente contra sus propios actos, regla cimentada en el aforismo “adversus factum suum quis venire non potest”. 

Decisión

MODIFICAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 6 de agosto de 1998, la cual quedará así:

 

PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 100, del 17 de abril de 1995 y 206 del 1º de junio de 1995, por medio de las cuales el Municipio de Chachagüí declaró la caducidad del contrato de Obra Pública celebrado el 20 de octubre de 1994 con el señor Segundo Fabián Eraso Burbano.

 

SEGUNDO: Declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 625 del 24 de octubre de 1995 y 903 del 26 de diciembre de 1995, por medio de las cuales el Municipio de Chachagüí liquidó unilateralmente el contrato de obra pública celebrado el 20 de octubre de 1994 con el señor Segundo Fabián Eraso Burbano.

 

TERCERO: Declarar que el Municipio de Chachagüí incumplió el contrato de obra pública celebrado el 20 de octubre de 1994 con el señor Segundo Fabián Eraso Burbano.

 

CUARTO: Condenar al Municipio de Chachagüí a pagar a favor del señor Segundo Fabián Eraso Burbano, a título de indemnización de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la suma de SETENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y SIETE MIL SETECIENTOS CUATRO PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS ($76’537.704,95).

 

QUINTO: Ordenar al Municipio de Chachagüí que proceda a publicar por una vez, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del presente fallo y en un diario de amplia circulación nacional y/o regional, la parte resolutiva del mismo.

  SEXTA: Negar las demás pretensiones de la demanda. 

Conceptualizaciones

Pliegos de condiciones.  «(...)Forman parte esencial del contrato porque son la fuente principal de los derechos y obligaciones de las partes y son la base para la interpretación e integración del contrato, en la medida que contienen la voluntad de la administración a la que se someten por adhesión los proponentes y el contratista que resulte favorecido. Por tal motivo, las reglas de los pliegos de condiciones deben prevalecer sobre los demás documentos del contrato y en particular sobre la minuta, la cual debe limitarse a formalizar el acuerdo de voluntades y a plasmar en forma fidedigna la regulación del objeto contractual y los derechos y obligaciones a cargo de las partes”[1]. (...)»

 

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[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2004, expediente 10779, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.