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Terminación unilateral del contrato en contratos de prestación de servicios

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 20968 de 2012

Identificadores

Contratación estatal
Etapa precontractual
Igualdad
Terminación unilateral
Contrato de prestación de servicios
Contratación estatal
Etapa precontractual
Igualdad
Terminación unilateral
Contrato de prestación de servicios
Contratación estatal
Etapa precontractual
Igualdad
Terminación unilateral
Contrato de prestación de servicios

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 20968 de 2012

Caso

LUIS CARLOS PÉREZ BARRERA VS. CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL

Hechos relevantes

Una entidad pública celebró contrato de prestación de servicios médicos con un particular por un término de 12 meses. Dentro de dicho contrato se estableció la facultad de la entidad de dar por terminado el contrato de forma unilateral con un preaviso de 30 días hábiles.   La entidad pública dio por terminado el contrato de forma unilateral en el mes cuarto de ejecución sin realizar el preaviso establecido y no reconoció el pago de los servicios profesionales prestados por el particular o los perjuicios ocasionados por esta terminación anticipada del contrato. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública pactar dentro de un contrato de prestación de servicios con un particular la terminación unilateral del contrato, sin violar el estatuto general de la contratación estatal?

Regla ampliada

Modos normales de terminación de contratos de la administración. «(…) a).- cumplimiento del objeto; b).- vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; c).- terminación o vencimiento del plazo extintivo convenido para la ejecución del objeto del contrato y d).- acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes. (…)»


Modos anormales de terminación de contratos de la administración. «(…) a).- desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b).- terminación unilateral propiamente dicha; c).- declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d).- terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e).- desistimiento -o renuncia-, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f).- declaratoria judicial de terminación del contrato; y h).- declaratoria judicial de nulidad del contrato. (…)» 

 

Contratos Estatales donde se puede pactar la terminación unilateral. «(…) a) “en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal”; b) en los contratos que tengan por objeto “la prestación de servicios públicos”; c) en los contratos que tengan por objeto “la explotación y concesión de bienes del Estado” y d) “en los contratos de obra”, en cuanto en todos ellos resulta imperativa la inclusión de la cláusula excepcional de terminación unilateral; así mismo podría aplicarse en aquellos f) “contratos de suministro” y g) contratos “de prestación de servicios”, en los cuales se hubiere incluido expresamente esa cláusula excepcional, comoquiera que en estos dos (2) últimos dicha estipulación resulta facultativa y, por tanto, se encuentra expresamente autorizada por la ley su inclusión. (…)» 

 

Cuando una entidad estatal de por terminado un contrato unilateralmente debe reconocer las compensaciones e indemnizaciones a que tenga derecho el contratista. «(…)  La terminación unilateral sólo tiene como prop

ósito y efecto la finalización anticipada de un determinado contrato estatal, sin que ello signifique ni pretenda desconocer y mucho menos deshacer todo lo que hasta ese momento se hubiere ejecutado con base en dicho contrato, amén de que tal decisión de terminación anticipada tampoco comporta reproche alguno para las partes o al menos para una de ellas, así sea implícito, respecto de los elementos existentes al momento del perfeccionamiento del respectivo contrato.


Deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensación e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial”. (…)»

 

Entidad estatal no puede dar por terminado un contrato estatal así se evidencie una causal de nulidad. «(…) Sin embargo, no podrá ejercer esta facultad, aunque existiere un vicio de nulidad absoluta que afectare la legalidad del contrato, cuando la situación irregular no corresponda a alguno de los supuestos establecidos en alguno de los tres numerales antes referidos, sencillamente porque la ley no le ha otorgado competencia para ello y, por lo tanto, en esos otros eventos la única opción que tendría la entidad sería la de demandar judicialmente la declaratoria de nulidad del respectivo contrato. (…)» 

 

 La terminación unilateral se da por acto administrativo de la entidad contratante y la nulidad es una decisión de carácter judicial. «(…) la terminación unilateral que adopta la entidad estatal es constitutiva de un acto administrativo y como tal pasible de la acción contractual; la declaratoria de nulidad absoluta corresponde a una decisión de naturaleza judicial, a la cual no le son aplicables los controles y revisiones que, por regla general, proceden frente a los actos administrativos y, además, estará acompañada de los efectos propios de la cosa juzgada (…)»

 

 

Contratos en los cuales las cláusulas excepcionales al derecho común son obligatorias. «(…) Tal como ya se indicó, integran este grupo los siguientes contratos: a) todos los contratos estatales que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal[4]. (…)»

 

En contrato como los de consultoría,  comodato y leasing no es posible pactar las cláusulas exorbitantes. «(…) este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas -por su carácter extraordinario e inusual, en relación con el derecho común-, y, de otro, porque el legislador es el único que puede disponer competencias para la expedición de actos administrativos en desarrollo de los contratos estatales, actos que, como es sabido, constituyen el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales.

 

De este modo, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada no es posible constituir este tipo de poderes, en contratos en los que la ley no ha impartido autorización expresa, o excluirlos en los que el legislador los ha previsto como obligatorios”[5]. (…)»   


[1] Por ejemplo la explotación de los juegos de suerte y azar fue regulada en el artículo 336 de la Constitución Política de 1991, dentro de los monopolios que se establecen como arbitrio rentístico, con la finalidad de satisfacer el interés público y social. Al efecto dispuso la destinación exclusiva de las rentas obtenidas con dicha explotación a los servicios de salud. La misma norma defirió a la ley la fijación del régimen propio de cada monopolio, particularmente en lo que respecta a su organización, administración, control y explotación.

[2] A manera de ejemplo, se encuentra el contrato para la prestación de los servicios de correo contemplado en el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 80 de 1993.

[3] Ley 80 de 1993, artículo 32-4: “Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público (…)”

[4] Ley 80 de 1993, artículo 32-1: “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.”

[5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de noviembre 30 de 2006; radicación número: 25000-23-26-000-2001-01008-01(30832). Magistrado Ponente, Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

Razones de la decisión

«(…) se requeriría concluir de manera categórica, en cada caso concreto, de conformidad con el objeto del respectivo vínculo, sus alcances, sus finalidades específicas, etc., que la inclusión y/o el ejercicio de la facultad eminentemente contractual, por cuya virtud la Entidad Estatal Contratante y/o el particular contratista pudieren dar por finalizado, de manera unilateral, el contrato estatal correspondiente, de ninguna manera afectare o pusiere en riesgo los fines de la contratación estatal o el interés general.

 

Se deberá tener particular cuidado, en cada caso concreto, para evitar que la inclusión y/o ejercicio de esa clase de estipulaciones contractuales pudiere afectar o poner en riesgo el Principio Constitucional y a la vez Derecho Fundamental a la Igualdad, puesto que resultaría inadmisible que esa clase de estipulaciones resultare incluida en el texto del contrato estatal a pesar de que la misma no hubiere sido prevista, contemplada y/o anunciada de manera precisa y clara a través de los documentos –pliego de condiciones o términos de referencia– que hubieren servido de base para la selección del correspondiente contratista particular y que, por tanto, no hubiere estado a disposición o escrutinio de los demás interesados en concurrir a la formación del vínculo contractual que finalmente se perfeccione, puesto que ello equivaldría a una inaceptable modificación en las reglas de juego establecidas para el desarrollo del correspondiente procedimiento administrativo de selección contractual que siempre deberá someterse, entre otros, a los principios de igualdad, objetividad, transparencia, responsabilidad, libre concurrencia, moralidad, imparcialidad y todos aquellos que recogen la Constitución Política y las leyes aplicables a esas materias específicas. (…)»

Regla

Una entidad pública puede pactar dentro de un contrato de prestación de servicios con un particular la terminación unilateral del contrato sin violar el estatuto general de la contratación estatal siempre que: 

  1. Al terminar el contrato no se ponga en riesgo los fines de la contratación estatal o el interés general.
  2. Al incluir esta facultad no se esté transgrediendo el principio y derecho a la igualdad de los partícipes dentro del contrato estatal.
  3. Si se ha pactado que para la terminación unilateral por parte de  entidad o el contratista se debe realizar un preaviso, las partes deben respetar el término acordado para el anuncio de  terminación del contrato, so pena de tener que indemnizar a la parte cumplida en los daños ocasionados.

Decisión

CONDENAR a CAJANAL E.P.S., a pagar a LUIS CARLOS PÉREZ BARRERA, la suma de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA MIL TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS M/Cte ($8’880.379.oo), por concepto de capital actualizado e intereses correspondientes al incumplimiento del preaviso de treinta días pactado en la cláusula décimo segunda del contrato celebrado entre las partes.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 30832 de 2006

Marco jurídico

Artículos 1602 y 1624 del Código Civil Artículos 14, numeral 2 y 32, de la Ley 80 de 1993 

Conceptualizaciones

La caducidad administrativa del contrato. «(…) figura de carácter sancionatorio cuyo efecto primero consiste en poner fin, de manera anticipada, a la correspondiente relación contractual en virtud de la declaración unilateral que en tal sentido realiza la entidad estatal contratante cuando se configuran las hipótesis fácticas consagradas para ello en las normas legales respectivas[1]. (…)»
[1] Las principales disposiciones legales que hoy consagran y prevén la aplicación de la caducidad administrativa en los contratos estatales son las siguientes:
  • Artículo 18 de la Ley 80: … la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado [se refiere al contrato estatal] …” en los casos en que se presente “… alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidenci[e] que puede conducir a su paralización …”.
  • El numeral 5 del artículo 5 de ese mismo estatuto de contratación estatal, prohíbe a los contratistas particulares que accedan “… a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley con el fin de obligarlos a hacer u omitir algún acto o hecho”, al tiempo que les impone el deber de informar de inmediato sobre la ocurrencia de esos hechos, ante las autoridades competentes. A ello agrega, la norma legal en cita, que [e]l incumplimiento de esta obligación y la celebración de los pactos o acuerdos prohibidos, dará lugar a la declaración de caducidad del contrato”.
  • Los artículos 90, 91, 92, 93, 94 y 95 de la Ley 418, proferida en el año de 1997, comúnmente conocida como Ley de orden público, cuya vigencia fue prorrogada inicialmente por espacio de tres años mediante la Ley 548, adoptada en el año de 1999, posteriormente prorrogada por cuatro (4) años más mediante la Ley 782, promulgada en el año 2002 y actualmente vigente en virtud de la prórroga que por espacio de cuatro (4) años más dispuso la Ley 1106, expedida en el año 2006, contienen múltiples y variadas disposiciones en virtud de las cuales se autoriza e incluso se ordena la declaratoria de caducidad administrativa de cualquier contrato celebrado por una entidad pública cuando el contratista incurra en conductas, previstas en esas mismas normas, que determinen su participación, colaboración, financiación o cualquier otra forma de auxilio para con los grupos armados organizados al margen de la ley. 
  • El artículo 61 de la Ley 610, expedida en el año 2000, prevé que las contralorías deben solicitar a la autoridad administrativa correspondiente, esto es a la entidad estatal contratante, que declare la caducidad del contrato en el cual se encuentre vinculado el contratista particular que hubiere sido declarado fiscalmente responsable. 
  • La Ley 789, expedida en el año 2002, por medio del parágrafo 2º de su artículo 50, según el texto hoy vigente, modificada por el artículo 1º de la Ley 828, dictada en el año 2003, determina de manera imperativa que si durante la ejecución de cualquier contrato celebrado por una entidad estatal o a la fecha de su liquidación, se observe la persistencia, por cuatro (4) meses, del incumplimiento del contratista particular respecto del pago de los aportes parafiscales que constituyen sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral (sistema de salud, pensiones, riesgos profesionales, aportes al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar) , “… la entidad estatal dará aplicación a la cláusula excepcional de caducidad administrativa”.


La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Terminación unilateral del contrato en contratos de prestación de servicios..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Contratación estatal
  • Etapa precontractual
  • Igualdad
  • Terminación unilateral
  • Contrato de prestación de servicios
  • Contratación estatal
  • Etapa precontractual
  • Igualdad
  • Terminación unilateral
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  • Etapa precontractual
  • Igualdad
  • Terminación unilateral
  • Contrato de prestación de servicios
  • Documentos
    Consejo de Estado - CP Mauricio Fajardo - Contencioso Administrativo - Contencioso Adminitrativo - 9
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