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Inaplicabilidad de los principio de favorabilidad y de interpretación restrictiva en materia contractual cuando se establecen criterios para evaluar la propuesta 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 25642 DE 2013

Identificadores

Principio de selección objetiva
Favorabilidad
Etapa precontractual
Pliego de condiciones
Contratación estatal
Interpretación restrictiva
Potestad sancionatoria
Principio de selección objetiva
Favorabilidad
Etapa precontractual
Pliego de condiciones
Contratación estatal
Interpretación restrictiva
Potestad sancionatoria
Principio de selección objetiva
Favorabilidad
Etapa precontractual
Pliego de condiciones
Contratación estatal
Interpretación restrictiva
Potestad sancionatoria

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 25642 DE 2013

Caso

ANDINA DE CONSTRUCCIONES LTDA. VS. MUNICIPIO DE RIONEGRO Y OTROS 

Hechos relevantes

Un municipio abrió la licitación pública para la apertura, ampliación y repavimentación de de una vía. En el del pliego de condiciones se consignó lo siguiente: “CUMPLIMIENTO EN CONTRATOS ANTERIORES DURANTE EL ÚLTIMO AÑO (100/1000). De acuerdo con la información disponible en relación con el cumplimiento del proponente en la ejecución de contratos estatales durante los últimos cuatro años, se asignará la calificación con base en los siguientes aspectos…”. En el pliego también se determinó que si los proponentes encontraren discrepancias, omisiones o tuvieren dudas sobre la licitación o el alcance e interpretación de los pliegos, deberían consultarlo por escrito, a más tardar cinco días calendario antes de la fecha de presentación de las propuestas y el municipio haría, también por escrito, las aclaraciones del caso dentro del plazo previsto.

 

El día de la fecha de cierre del proceso licitatorio, la firma adjudicataria presentó una comunicación a la entidad contratante, por medio de la cual solicitaba aclaración a lo dispuesto en un aparte del pliego de condiciones, pues mientras que en el encabezado del mismo se hace referencia a “el último año”, luego en el desarrollo del precepto se habla de “cuatro (4) últimos años”.

 

El director de la comunidad le comunicó a la firma peticionaria que el título estaba errado, pues en el primer párrafo del mismo se alude al cumplimiento del proponente en la ejecución de contratos durante los últimos cuatro (4) años y no durante el último año, como aparece en el título. 

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública aplicar los principios de favorabilidad y de interpretación restrictiva cuando se presenta a una contradicción en el pliego de condiciones entre el título de una norma y el contenido de la misma que establece un criterio para evaluar el tiempo de experiencia y cumplimiento por parte del contratista?

Regla ampliada

El derecho al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Carta Política de 1991, tiene dos expresiones desde el derecho administrativo. «(…) i) el derecho al debido proceso en el derecho administrativo no sancionador y ii) el derecho al debido proceso en el derecho administrativo sancionador.

 

En el primero de ellos, existen algunas expresiones del debido proceso, contenidas en el referido artículo 29, que revisten matices en su aplicación, como por ejemplo los principios de tipicidad (v.gr. en materia de protección al consumidor), culpabilidad (v.gr. escenarios en los que no es relevante el comportamiento del administrado para la adopción de una decisión (v.gr. barreras arancelarias o adopción de medidas fitosanitarias), la defensa técnica o necesidad de contar con abogado (v.gr. la solicitud de reconocimiento de una pensión de jubilación se puede adelantar por el interesado motu proprio), el principio del “juez natural”, es posible que en materia administrativa se pueda modificar la competencia, por ejemplo, por una reestructuración de la entidad administrativa encargada de proferir la decisión, etc.

 

A contrario sensu, el derecho administrativo sancionador hace parte del ius puniendi del Estado y, por lo tanto, frente al mismo se hacen extensivas todas las garantías que integran el núcleo duro y laxo del principio al debido proceso. En efecto, los derechos penal, disciplinario, sancionador, fiscal, entre otros, integran el derecho punitivo del Estado, razón por la cual, respecto de los mismos siempre será predicable el debido proceso en toda su amplia gama (v.gr. la caducidad en un contrato estatal se impone previa verificación del incumplimiento del contratista, es decir, a la sanción la antecede una culpa de este último).

(…)

En ese perspectiva, hay lugar a distinguir entre derecho administrativo de naturaleza no sancionadora, y aquel que hace parte del ius puniendi, es decir, el derecho administrativo sancionador; en este último será predicable el principio de favorabilidad del contratista, comoquiera que se trata de situaciones en las cuales el Estado ejerce una potestad que es excepcional o exorbitante consistente en la posibilidad de imponer sanciones a los proponentes y/o contratistas. (…)» 

Razones de la decisión

«(…) Por consiguiente, la argumentación coherente de la parte demandante flaquea o cede en este punto, puesto que no puede imprimírsele un contenido sancionatorio a un precepto del pliego de condiciones que lo único que hace es fijar un parámetro de calificación basado en la experiencia de los proponentes en la ejecución de contratos estatales.

 

Por lo tanto, no es posible hacer una aplicación extensiva del principio de favorabilidad –como lo pretende la sociedad demandante– porque no se está frente a una competencia sancionadora, disciplinaria o punitiva de la administración pública. Ahora, si bien existe una antinomia en numeral 1.12.5. del pliego de condiciones entre el título de la norma y el contenido de la misma, lo cierto es que prevalece el texto de la disposición, por cuanto la hermenéutica que debe prevalecer, como ya se puntualizó, es aquella que está acorde con la finalidad y el conjunto del proceso de selección, tal y como lo hizo el municipio de Rionegro, en aras de garantizar el interés público.

 

De modo que, se equivoca la recurrente al analizar la cláusula 1.12.5. de los pliegos de condiciones bajo la óptica de una norma sancionatoria, puesto que se trata de un precepto que tuvo como contenido y alcance establecer un criterio de valoración de experiencia y cumplimiento, sin que con ello se esté imponiendo una sanción o se discipline a los proponentes. A contrario sensu, se trató de una norma que respetaba el principio de selección objetiva –ya que era razonable, clara y equitativa– en la medida que no extendía de forma indefinida el cumplimiento del requisito, sino que fijaba un plazo a todas luces razonable de cuatro años.

(…)

No obstante, se itera, en el caso concreto la norma contenida en los pliegos de condiciones no refleja un carácter permisivo, sancionatorio o restrictivo, sino que, por el contrario, determina un componente de evaluación y calificación de las propuestas, razón por la cual la antinomia que se presentaba entre el título y el contenido de la regla era solucionable a partir de un criterio teleológico como el que aplicó la administración pública. (…)» 

Regla

Una entidad pública no debe aplicar los principios de favorabilidad y de interpretación restrictiva cuando se presenta a una contradicción en el pliego de condiciones entre el título de una norma y el contenido de la misma que establece un criterio para evaluar el tiempo de experiencia y cumplimiento por parte del contratista, porque: 

  1. No es posible hacer una aplicación extensiva del principio de favorabilidad debido a que no se está frente a una competencia sancionadora, disciplinaria o punitiva de la administración pública, puesto que se trata de un precepto que tiene como contenido y alcance establecer un criterio de valoración de experiencia y cumplimiento, sin que con ello se esté imponiendo una sanción o se discipline a los proponentes.
  2. Es una disposición que respetaba el principio de selección objetiva –ya que es razonable, clara y equitativa– en la medida que fija un plazo para cumplir con el requisito de experiencia y cumplimiento.
  3. No puede imprimírsele un contenido sancionatorio a un precepto del pliego de condiciones que lo único que hace es fijar un parámetro de calificación basado en la experiencia de los proponentes en la ejecución de contratos estatales.
  4. No se puede equiparar un criterio de valoración de experiencia y cumplimiento en un proceso de licitación pública con una sanción de índole administrativa.

Decisión

 CONFÍRMASE la sentencia del 29 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Marco jurídico

Artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 31 del Código Civil.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Inaplicabilidad de los principio de favorabilidad y de interpretación restrictiva en materia..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Principio de selección objetiva
  • Favorabilidad
  • Etapa precontractual
  • Pliego de condiciones
  • Contratación estatal
  • Interpretación restrictiva
  • Potestad sancionatoria
  • Principio de selección objetiva
  • Favorabilidad
  • Etapa precontractual
  • Pliego de condiciones
  • Contratación estatal
  • Interpretación restrictiva
  • Potestad sancionatoria
  • Principio de selección objetiva
  • Favorabilidad
  • Etapa precontractual
  • Pliego de condiciones
  • Contratación estatal
  • Interpretación restrictiva
  • Potestad sancionatoria
  • Documentos
    Consejo e Estado - Enrique Gil Botero - Contencioso Administrativo - Sección tercera - 24 de Julio
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