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El Congreso de la República no puede establecer que el  servidor que  haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, será desvinculado del servicio

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-233-2002

Identificadores

Acción de repetición
Potestad sancionatoria
Desvinculación del servicio
Etapa precontractual
Llamamiento en garantía
Proporcionalidad
Contratación estatal
Razonabilidad
Debido proceso
Acción de repetición
Potestad sancionatoria
Desvinculación del servicio
Etapa precontractual
Llamamiento en garantía
Proporcionalidad
Contratación estatal
Razonabilidad
Debido proceso
Acción de repetición
Potestad sancionatoria
Desvinculación del servicio
Etapa precontractual
Llamamiento en garantía
Proporcionalidad
Contratación estatal
Razonabilidad
Debido proceso

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-233-2002

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 17 Y 18 DE LE LEY 678 DE 2001

Disposición Jurídica

LEY 678 DE 2001
"Artículo 17. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente. El servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia. Estas disposiciones se entienden sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía.
Artículo 18. Control y registro de inhabilidades.  Para efectos de lo establecido en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 190 de 1995, la Procuraduría General de la Nación se encargará de llevar el control y registro actualizado de la inhabilidad contemplada en el artículo anterior. Parágrafo. Para efectos estadísticos, se remitirá por parte del juez o magistrado una copia de la comunicación al Ministerio de Justicia y del Derecho - Dirección de Defensa Judicial de la Nación".   

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer que el  servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas y haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, será desvinculado del servicio, aun si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad, sin vulnerar los principios de razonabilidad y proporcionalidad ni el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

La atribución de funciones administrativas a particulares no conlleva cambio en la titularidad del patrimonio estatal.«(…) La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal.  Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos”.(…)»


El contrato puede constituir una forma de otorgar funciones públicas a un particular. «(...)Los contratistas, como sujetos particulares, no pierden su calidad de tales porque su vinculación jurídica a la entidad estatal no les confiere una investidura pública, pues si bien por el contrato reciben el encargo de realizar una actividad o prestación de interés o utilidad pública, con autonomía y cierta libertad operativa frente al organismo contratante, ello no conlleva de suyo el ejercicio de una función pública.

Lo anterior es evidente, si se observa que el propósito de la entidad estatal no es el de transferir funciones públicas a los contratistas, las cuales conserva, sino la de conseguir la ejecución práctica del objeto contractual, en aras de realizar materialmente los cometidos públicos a ella asignados. Por lo tanto, por ejemplo, en el contrato de obra pública el contratista no es receptor de una función pública, su labor que es estrictamente  material y no jurídica, se reduce a construir o reparar la obra pública que requiere el ente estatal para el alcanzar los fines que le son propios. Lo mismo puede predicarse, por regla general, cuando se trata de la realización de otros objetos contractuales (suministro de bienes y servicios, compraventa de bienes muebles, etc.).

En las circunstancias descritas, el contratista se constituye en un colaborador o instrumento de la entidad estatal para la realización de actividades o prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un delegatario o depositario de sus funciones.

Sin embargo, conviene advertir que el contrato excepcionalmente puede constituir una forma, autorizada por la ley, de atribuir funciones públicas a un particular; ello acontece cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple ejecución material de una labor o prestación específicas, sino en el desarrollo de cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del poder público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de concesionario, o administrador delegado o se le encomienda  la prestación de un servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de bienes públicos, etc.” [1](...)»


Régimen sancionatorio en materia administrativa. «(…)“5.1.2. En la doctrina[4].(…)»


[1]  Ver Sentencia C-563/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz.   [2] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000. [3] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996. [4] Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis.

Razones de la decisión

«(…) Ahora bien en el presente caso no se está  en presencia de dos procesos de naturaleza disciplinaria pues, como ya se explicó, el legislador quiso establecer un régimen sancionatorio autónomo en materia de repetición  (art. 90 C.P.), y por tanto las sanciones aplicadas son de naturaleza diferente. De otra parte, no existe identidad en la causa, es decir que el motivo de  la iniciación de cada uno de los procesos a que alude el demandante corresponde a  situaciones jurídicas diferentes, en un caso la violación de un deber que implica la comisión de una falta disciplinaria, mientras que en el otro su origen se encuentra en la conducta dolosa o gravemente culposa que produjo un daño y que ha debido reparar el Estado. (…)  Es decir que la posibilidad de desvinculación no se limita al cargo en ejercicio del cual se incurrió en culpa grave o dolo, sino que independientemente de la conducta asumida por el servidor en un nuevo cargo, será desvinculado de este último por el hecho de la condena en relación con su conducta anterior. 

Dicha desvinculación que tiene una  finalidad preventiva acorde con la Carta, debe armonizarse  con la que podrá producirse como resultado de la aplicación  de una sanción disciplinaria  derivada de los mismos hechos que dieron lugar a la condena en el proceso de repetición.  En efecto tanto en  la ley 200 de 1995 (arts. 25, 28-4, 32) como en  la ley 734 de 2002 ( arts. 44, 45 y 48) se consagra la destitución como la sanción aplicable a las faltas gravísimas en que incurran las servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. Faltas que se configuran generalmente por incurrir el servidor precisamente en culpa grave o dolo.

Puede suceder entonces que la misma persona sea objeto tanto de la desvinculación generada por  el texto atacado, como de la destitución derivada del ejercicio de la acción disciplinaria, circunstancia que si bien no vulnera como ya se ha dicho el principio de non bis in idem,  dada la naturaleza especial de las sanciones señaladas en el artículo atacado, resulta desproporcionada  en relación con el beneficio que su aplicación está en capacidad de lograr para obtener  los fines constitucionales perseguidos.

(…)

La Corte concluye entonces  que  además del cúmulo de sanciones que generaría la aplicación de la desvinculación que consagra la norma atacada,  ya existen otros instrumentos para alcanzar uno de los principales fines perseguidos por ella, por lo que  la necesidad de mantenerla  en el ordenamiento jurídico no se hace evidente, sobre todo tomando en cuenta la importante restricción de derechos que ella implica[1], así como el hecho que ésta no sería la única sanción que podría ser  aplicada  como complemento a la obligación de restituir al Estado el valor de lo que este haya debido pagar por el perjuicio causado por el servidor que incurrió en culpa grave o dolo. (…) »


[1] Ver Sentencia C-093/01 M.P. Alejandro Martinez Caballero.  En este caso como se ha dicho se limita el derecho al trabajo (Art. 25 C.P.), la libertad de escoger profesión u oficio (. Art. 26 C.P),  a participar en la conformación del poder público y a acceder al desempeño de funciones y cargos  públicos  (Art. 40 –7 C.P.),  a la igualdad (Art. 13 C.P.).

Regla

El Congreso de la República no puede establecer que el  servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas y que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, será desvinculado del servicio, aun si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad sin vulnerar los principios de proporcionalidad y razonabilidad, ni el derecho al debido proceso porque:  
  1. Según esta norma, el servidor que esté en un nuevo cargo será desvinculado por el hecho de la condena relacionada con su conducta anterior, lo cual, resulta desproporcional con los fines constitucionales perseguidos.
  2. La finalidad perseguida por la desvinculación en referencia, ya está contemplada en otras leyes (Ley 200 de 1995 y Ley 734 de 2002) que consagran la destitución como la sanción aplicable a las faltas gravísimas en que incurran los servidores públicos en ejercicio de sus funciones. Por lo cual, no se justifica la necesidad de mantenerla en el ordenamiento jurídico.
  3. Debe tenerse en cuenta que la Corte dijo que no se vulneraba el derecho al debido proceso porque con esta norma no se está estableciendo dos procesos de naturaleza disciplinaria sino que el legislador quiso establecer un régimen sancionatorio autónomo en materia de repetición  (art. 90 C.P.), y por tanto las sanciones aplicadas son de naturaleza diferente.

Decisión

Primero.  Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 17 de le Ley 678 de 2001. Segundo.  Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 18 de le Ley 678 de 2001.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencia C-093 de 2001

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, C-866 de 1999, C-563 de 1998, C-82 de 2001

Marco jurídico

Artículos 90, 150 numeral 23, 158 y 169 de la Constitución Política

Conceptualizaciones

Diferencia entre la responsabilidad del Estado y la responsabilidad de sus agentes.«(...)Es evidente que el artículo 90 constitucional consagra una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus agentes.  En el primer caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.[1]( ...)»
Identidad en la persona. «(...)significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.>>   Identidad del objeto.  «(...)está construida por el hecho respecto del  cual  se  solicita  la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.(...)»
Identidad en la causa. «(...)se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos."[2] (...)»   Privatización. «(...)es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la Carta (...)»
[1] Sentencia C- 430/2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell. [2] Sentencia Corte Suprema de Justicia de noviembre 22 de 1990. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: El Congreso de la República no puede establecer que el  servidor que  haya sido condenado en..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Acción de repetición
  • Potestad sancionatoria
  • Desvinculación del servicio
  • Etapa precontractual
  • Llamamiento en garantía
  • Proporcionalidad
  • Contratación estatal
  • Razonabilidad
  • Debido proceso
  • Acción de repetición
  • Potestad sancionatoria
  • Desvinculación del servicio
  • Etapa precontractual
  • Llamamiento en garantía
  • Proporcionalidad
  • Contratación estatal
  • Razonabilidad
  • Debido proceso
  • Acción de repetición
  • Potestad sancionatoria
  • Desvinculación del servicio
  • Etapa precontractual
  • Llamamiento en garantía
  • Proporcionalidad
  • Contratación estatal
  • Razonabilidad
  • Debido proceso
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