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El Congreso  de la República puede otorgar la facultad expedir a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Púbico conceptos sobre contratos de crédito externo, operaciones de crédito púbico, autorizaciones que hace el gobierno sobre daciones y compensaciones y  crédito público

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-246-2004

Identificadores

Separación de poderes
Compensación
Operaciones de crédito público
Contrato de crédito externo
Dación en pago
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Etapa precontractual
Etapa contractual
Separación de poderes
Compensación
Operaciones de crédito público
Contrato de crédito externo
Dación en pago
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Etapa precontractual
Etapa contractual
Separación de poderes
Compensación
Operaciones de crédito público
Contrato de crédito externo
Dación en pago
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Etapa precontractual
Etapa contractual

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-246-2004

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS ARTÍCULOS 4° Y 6° (PARCIALES) DE LA LEY 18 DE 1970;  PARÁGRAFO 2° (PARCIAL) DEL ARTÍCULO 41 DE LA LEY 80 DE 1993; PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 7° Y ARTÍCULO 24 (PARCIAL) DE LA LEY 185 DE 1995; Y ARTÍCULO 38 DE LA LEY 344 DE 1996

Disposición Jurídica

“Ley 18 de 1970 (Diciembre 22)   Por la cual se amplían unas autorizaciones al Gobierno para celebrar operaciones de crédito externo, se reglamenta la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público y se dictan otras disposiciones   Artículo 4°. La Comisión Interparlamentaria de que habla el artículo segundo, en su condición de asesora del Gobierno, deberá ser reunida por éste, aún estando en receso el Congreso, con el fin  de obtener su consejo sobre los empréstitos que el Gobierno esté gestionando.   (…)   Artículo 6°. La Comisión Interparlamentaria se denominará Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Esta Comisión deberá dar cuenta al Congreso, por intermedio de las Comisiones Tercera de Senado y Cámara, sobre el cumplimiento de las disposiciones anteriores. Asimismo, cuando a su juicio el Gobierno esté comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de la deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables para el país, deberá expresarlo formalmente al Gobierno e informar al Congreso para que se tomen los correctivos necesarios, salvo el caso del artículo 3° en el cual el concepto desfavorable de la Comisión Interparlamentaria obliga al Gobierno y en consecuencia la respectiva operación crediticia no podrá celebrarse mientras subsistan las circunstancias allí contempladas.      “LEY 80 DE 1993  (octubre 28)   por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública   EL CONGRESO DE COLOMBIA,   DECRETA:   Articulo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.   Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.   Los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.   En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante.   A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un perito designado por las partes.   Parágrafo 1o. Para efectos de lo establecido en el presente artículo, la autoridad administrativa directamente realizará los ajustes o modificaciones presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.   Parágrafo 2o. Operaciones de crédito publico. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.   Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales.   Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación.   Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a estas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación.   El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los principios orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá determinar los casos en que no se requieran los conceptos mencionados, así como impartir autorizaciones de carácter general para dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.   Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   De conformidad con las condiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto previo favorable de los organismos departamentales o distritales de planeación, según el caso. Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deberá producirse dentro del término de dos meses, contados a partir de la fecha en que los organismos que deban expedirlos reciban la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término para cada organismo, se entenderá otorgado el concepto o autorización respectiva.   En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación a las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a operaciones de particulares.   Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere lugar, se cumplirá en el Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la Nación y sus entidades descentralizadas. Para operaciones de la Nación este requisito se entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en las entidades descentralizadas del orden nacional en la fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad contratante.   Salvo lo que determine el Consejo de Ministros, queda prohibida cualquier estipulación que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en materia de precios, tarifas y en general, el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud de su carácter público. Así mismo, en los contratos de garantía la Nación sólo podrá garantizar obligaciones de pago.   Las operaciones a que se refiere este artículo y que se celebren para ser ejecutadas en el exterior se someterán a la jurisdicción que se pacte en los contratos.   Parágrafo 3o. Salvo lo previsto en el parágrafo anterior, perfeccionado el contrato, se solicitará su publicación en el Diario Oficial o Gaceta Oficial correspondiente a la respectiva entidad territorial, o a falta de dicho medio, por algún mecanismo determinado en forma general por la autoridad administrativa territorial, que permita a los habitantes conocer su contenido. Cuando se utilice un medio de divulgación oficial, éste requisito se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes.”     “Ley 185 de 1995  (enero 27)   por la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno y externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades y se dictan otras disposiciones.   EL Congreso de Colombia,   DECRETA:   Artículo 7°. Las operaciones previstas en el artículo 13 de la Ley 51 de 1990 podrán efectuarse entre la Nación y las entidades públicas y entre éstas entre sí. De igual forma, el Gobierno Nacional podrá ordenar que se efectúen novaciones de obligaciones entre las entidades antes señaladas.   Parágrafo. Las autorizaciones de que trata el presente artículo requieren concepto previo de la Comisión de Crédito Público.   (…)   Artículo 24. Para todos los efectos previsto en el inciso 5° del Parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, la Comisión de Crédito Público emitirá un concepto preliminar que permita iniciar las gestiones pertinentes para las operaciones de crédito público y un concepto definitivo que haga posible la ejecución de las mismas en cada caso particular.   Se exceptúan de lo anterior las operaciones relacionadas con la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, para los cuales la Comisión de Crédito Público, emitirá su concepto por una sola vez.     “LEY 344 DE 1996 (diciembre 27)   por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.   El Congreso de Colombia,   DECRETA:   Artículo 38. Contabilización de las garantías de la Nación. Las garantías otorgadas por la Nación a las obligaciones de pago de otras entidades estatales se contabilizarán en un cupo separado cuyo monto se establece inicialmente en la suma de cuatro mil quinientos millones de dólares (US$4.500.000.000), tanto para operaciones internas como externas.   Para la utilización del cupo de garantías se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto del CONPES y el de la Comisión de Crédito Público.   Este cupo se afectará inicialmente con las garantías otorgadas por la Nación con cargo al cupo de endeudamiento de la Ley 185 de 1995. Los montos liberados en razón de la aplicación de esta ley incrementarán en igual cuantía el cupo de crédito.”

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer como funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público  expedir (i) concepto negativo vinculante sobre los contratos de crédito externo cuando carezca de los correspondientes recursos internos sanos en moneda colombiana necesarios para complementar los gastos en dólares, (ii) concepto previo sobre las operaciones de crédito público externo de la Nación y sobre las autorizaciones que hace el Gobierno Nacional referente a las compensaciones o daciones en pago para satisfacer obligaciones crediticias entre entidades públicas del orden nacional y entre estas y la Nación,  (iii) concepto preliminar que permita al Ejecutivo iniciar las gestiones pertinentes para las operaciones de crédito público, (iv) concepto definitivo para que se pueda realizar la ejecución de las mismas en cada caso en particular y concepto sobre utilización del cupo de garantías, para  financiar las garantías otorgadas por la Nación a las obligaciones de pago de otras entidades estatales, sin vulnerar el principio constitucional de la separación de poderes y desnaturalizar la función de control político del Congreso?

Regla ampliada

Separación de poderes. «(...) sobre este punto, ha dicho la Corte:

 

Cada órgano del Estado tiene, en el marco de la Constitución, un conjunto determinado de funciones. El desarrollo de una competencia singular no puede realizarse de una manera tal que su resultado signifique una alteración o modificación de las funciones que la Constitución ha atribuido a los demás órganos. Se impone un criterio o principio de "ejercicio armónico" de los poderes, de suerte que cada órgano se mantenga dentro de su esfera propia y no se desfigure el diseño constitucional de las funciones.»

 

Particularmente, el Congreso es un órgano del que emanan impulsos para los demás y tiene ante sí, por tanto, una variedad de alternativas y cursos de acción. En estas condiciones, no deberá escoger la opción que signifique en la práctica la clausura del ejercicio de las competencias de los demás órganos del Estado.[1]»

 

La jurisprudencia ha reconocido que en este campo se presenta una  participación concurrente y separada entre las funciones del Congreso y del Ejecutivo:

 

De la independencia y armonización de las ramas del poder público en la contratación


11. En el proceso de contratación nacional participa tanto el Congreso de la República como el Ejecutivo, en forma separada y armónica, como se anotó, de conformidad con los artículos 3º, 113, 150 y 189.23 constitucionales.(...)»   Participación concurrente de la rama legislativa y ejecutiva en la celebración de contratos. «(...) En este orden de ideas, no puede afirmarse que se trata de una gestión pública exclusiva de una rama del poder. No. El constituyente en su sabiduría, tanto el del 91 como el del 86, quiso que la posibilidad de comprometer contractualmente a la Nación contara con la participación concurrente de dos ramas del poder público: la rama Legislativa y la rama Ejecutiva. Pero la participación de estas ramas es diferente, ya que el Congreso se limita a la normación y el ejecutivo contrata y ejecuta, de suerte que no se invaden recíprocamente su respectivas órbitas de acción.
No en vano el constituyente estableció en el artículo 136 de la Carta:
Se prohíbe al congreso y a cada uno de sus cámaras:   1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades.   Esta disposición es reiterativa de la separación de poderes y tenía una mayor justificación en la Constitución original de 1886 (artículo 78.2), hasta antes de la reforma establecida en el Acto Legislativo Nº 3 de 1910 (artículo 41), porque la ley era entonces considerada soberana.   12. En el caso particular de contratos de la administración pública, esta participación concurrente y separada encuentra su desarrollo en la Carta. En efecto, de la concordancia entre los numerales 9 y 14 del artículo 150, se desprende que el Congreso autoriza para contratar, en forma previa o posterior, respectivamente. El gobierno, por su parte, ejecuta, esto es, contrata, sin invadir la órbita de aquél. En este sentido, al reglamentar las funciones del Ejecutivo, la Constitución establece, en el numeral 23 del artículo 189, que le corresponde al Presidente de la República   23. Celebrar contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley" (las subrayadas no son del texto original).   Luego la concordancia es total entre los artículos 150 y 189 constitucionales.   13. La jurisprudencia nacional así lo ha entendido. En diversos fallos se ha sostenido la participación concurrente y  separada del Congreso y el Ejecutivo en materia de contratación.(...)»  


[1] Sentencia C-615 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

Razones de la decisión

«(...) Es decir, que en virtud de lo dispuesto en la norma superior que se comenta, al Congreso no le corresponde limitarse a extender la respectiva autorización legal, sino que, como órgano de representación popular y en ejercicio del control político que le corresponde, también debe hacer un seguimiento y una evaluación imparcial acerca del ejercicio de las autorizaciones conferidas, como quiera que se trata del ejercicio de funciones que compromete en forma significativa los intereses nacionales.

(…)

Puede concluirse entonces, que en lo relativo a las atribuciones consagradas en los artículos 150-9 y 189-23 Constitucionales, tanto el legislador como el gobierno ejercen en forma separada pero concurrente sus competencias, pues el primero extiende por medio de ley una autorización para contratar, y vigila efectivamente el cumplimiento de la misma como expresión del control político, al paso que el segundo tiene iniciativa exclusiva para solicitar la expedición de la ley de autorización y la competencia para celebrar autónomamente los contratos respectivos.

(…)

 

De esta forma, el concepto negativo vinculante de la Comisión encuentra clara justificación constitucional constituyéndose en la clara expresión del verdadero control político, pues al Congreso no puede serle indiferente que una decisión del Ejecutivo sea generadora de inflación, fenómeno éste que por su naturaleza tiene la virtud de afectar la economía del país impidiendo que el Estado pueda alcanzar los objetivos superiores de promover la prosperidad general (CP art. 2°), mejorar la calidad de vida de los habitantes y distribuir equitativamente las oportunidades y los beneficios del desarrollo (CP art. 334). Recuérdese al respecto, que uno de los objetivos estatales en materia económica es el control de la inflación, y es por ello que el artículo 373 de la Carta dispone que el Estado, a través del Banco de la República, debe velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Por ello, nada impide que el Congreso pueda oponerse valida y justificadamente a que el Gobierno decida financiar los gastos complementarios de un crédito externo con recursos inflacionarios.

 

Por lo que hace a la restantes funciones conceptuales que cumple la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, la Corte tampoco encuentra reparos de constitucionalidad, pues al consistir en una opinión que no vincula al Congreso, excluye toda posibilidad de que el órgano legislativo pueda inmiscuirse en la gestión de asuntos del resorte exclusivo del Ejecutivo, como quiera que éste último conserva intacta su competencia administrativa para celebrar el contrato o negociar el empréstito con sujeción a la ley de autorizaciones, razón por lo cual no se vulnera el principio constitucional de la separación de poderes (CP art. 113).

En efecto, en relación con la facultad de la Comisión para emitir concepto negativo vinculante, observa la Corte que esta medida persigue una finalidad válida a la luz de los dictados de la Constitución, como quiera que a través de ella se pretende que el Congreso, en desarrollo de su función constitucional de control político, impida que determinada operación de crédito público pueda repercutir negativamente en la economía, cuando se trata de situaciones en las que los recursos necesarios que deban aportarse en estos casos para complementar los gastos en dólares tienen carácter inflacionario. En este evento, está claro que dicho concepto constituye la máxima expresión de control político por parte del Congreso. (...)»

Regla

El Congreso  de la República puede otorgar la facultad expedir a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Púbico conceptos sobre contratos de crédito externo, operaciones de crédito púbico, autorizaciones que hace el gobierno sobre daciones y compensaciones,  crédito público, sin vulnerar el principio constitucional de la separación de poderes y sin desnaturalizar la función de control político del Congreso, porque:
  1. El Congreso no solo se debe limitar a extender la respectiva autorización legal, sino que debe hacer un seguimiento y una evaluación imparcial acerca del ejercicio de las autorizaciones conferidas.
  2. La rama legislativa como la ejecutiva ejercen en forma separada pero concurrente sus competencias, la primera extiende por medio de una ley una autorización para contratar y vigila el cumplimiento de la misma como expresión del control político, y el ejecutivo tiene iniciativa exclusiva para solicitar la expedición de la ley de autorización y la competencia para celebrar autónomamente contratos.  
  3. La Comisión interparlamentaria puede emitir concepto negativo vinculante para evitar que determinada operación de crédito púbico pueda repercutir negativamente en la economía.
  4. El Congreso puede oponerse válida y justificadamente a que el Gobierno decida financiar gastos complementarios de un crédito externo.
  5. La rama ejecutiva conserva la competencia administrativa para celebrar un contrato  de crédito externo o negociarlo.

Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD de los segmentos normativos impugnados de los artículos 6° de la Ley 18 de 1970; parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993; parágrafo del artículo 7° y artículo 24 de la Ley 185 de 1995; y artículo 38 de la Ley 344 de 1996

Marco jurídico

Artículos 113, 136 numeral 1, 150 numeral 9 y 209 de la Constitución Política.

Conceptualizaciones

Separación de poderes. «(...) es también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.” Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación.[1] (...)»  


[1] Sentencia C-251/02. MP Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: El Congreso  de la República puede otorgar la facultad expedir a la Comisión Interparlamentaria..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
 1. GENERALIDADES
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Separación de poderes
  • Compensación
  • Operaciones de crédito público
  • Contrato de crédito externo
  • Dación en pago
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Etapa precontractual
  • Etapa contractual
  • Separación de poderes
  • Compensación
  • Operaciones de crédito público
  • Contrato de crédito externo
  • Dación en pago
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Etapa precontractual
  • Etapa contractual
  • Separación de poderes
  • Compensación
  • Operaciones de crédito público
  • Contrato de crédito externo
  • Dación en pago
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Etapa precontractual
  • Etapa contractual
  • Documentos
    Corte Constitucional- MP Clara Inés Vargas. 16 de Marzo de 2004. C-246 de 2004
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