Declaratoria de la caducidad del contrato sin motivación

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

SU-219-2003

Identificadores

Contratación estatal
Recursos
Etapa contractual
Debido proceso
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Caducidad
Personas jurídicas
Inhabilidades
Terminación unilateral
Contratación estatal
Recursos
Etapa contractual
Debido proceso
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Caducidad
Personas jurídicas
Inhabilidades
Terminación unilateral
Contratación estatal
Recursos
Etapa contractual
Debido proceso
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Caducidad
Personas jurídicas
Inhabilidades
Terminación unilateral

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

SU-219-2003

Caso

COMMSA S.A. VS. el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS “INVIAS”.

Hechos relevantes

Una entidad pública adjudicó un contrato de concesión a una sociedad concesionaria. Posteriormente, aduciendo el incumplimiento de algunas obligaciones contractuales, la entidad estatal  por medio de un comunicado requirió al contratista para el cumplimiento de las mismas y le otorgó un plazo para que  ejerciera su defensa.   La sociedad adujo que los incumplimientos de sus obligaciones fueron causa de "eventos excusables" y solicitó un plazo para el cumplimiento de las mismas.Después, el director de la entidad pública adujo el incumplimiento de las obligaciones y declaró la caducidad y la terminación del contrato de concesión. En la parte resolutiva de una posterior resolución se dispuso que la sociedad quedaba inhabilitada para contratar con el Estado.  

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar la inhabilidad de todos los socios de una concesionaria en la parte resolutiva de una Resolución diferente y posterior a la que dispuso la caducidad y terminación del contrato, sin violar el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

Las entidades administrativas deben desarrollar y garantizar la defensa ciudadana, señalando los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas. «(...) “se mueve dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses.[1]  (...)»    Las autoridades administrativas deben observar rigurosamente el derecho a la defensa. «(...) Más allá de las nulidades que se originan por desconocimiento de las normas que regulan el debido proceso administrativo, lo cierto es que los distintos procedimientos o actuaciones que adelantan las autoridades administrativas, cuando ellos involucran los derechos de los particulares, deben observar rigurosamente aquellas disposiciones que buscan garantizar la intervención de éstos dentro del procedimiento, a fin de preservar su derecho fundamental de defensa, materializado en la posibilidad de interposición de los diversos  recursos por la vía administrativas luego por la jurisdiccional.[1] (...)»      [1] Ver sentencia T-188/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil (En este caso la Corte no concedió la tutela por encontrar respetado el debido proceso administrativo en las actuaciones del ICBF tendientes a proteger los derechos del menor hijo del accionante quien consideraba vulnerado sus derechos a tener una familia y no ser separado de ella y al debido proceso)     [1] Sentencia T-442 de 1992

Razones de la decisión

«(...)Siendo taxativo y restrictivo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en materia de contratación administrativa, tal y como lo ha reiterado la Corte[1], y si bien es cierto que ellas operan por ministerio de la ley sin que medie providencia judicial o acto administrativo que las imponga, no lo es menos que varias de las causales respectivas requieren un previo y necesario pronunciamiento sobre los asuntos de fondo que permiten concluir dicha consecuencia de manera clara y precisa. Así por ejemplo, en el caso de la caducidad de los contratos estatales, solo operaría por ministerio de la ley la inhabilidad respectiva, cuando exista el acto administrativo que declara la caducidad del contrato y la indicación precisa de la persona que dio lugar a ella; para el evento de las sociedades o de los consorcios, será preciso determinar previamente si se trata de sociedades de personas o de acciones o si se constituyeron con objeto único y la determinación concreta de los efectos de la solidaridad pactada. 
(...) No podía entonces la entidad accionada, sin violar el debido proceso administrativo, y al resolver algunos recursos de reposición interpuestos respecto de otros asuntos resueltos en la resolución 02282, introducir como punto nuevo el relativo a la inhabilidad de los  socios de COMMSA, cuando, se insiste, nunca hubo tal pronunciamiento en aquella  primera resolución. De hecho, en la segunda resolución, la 004260, existe sólo un intento por reponer el vacío de la primera, señalando que ya en ella debía comprenderse implícita la inhabilidad. Violación clara del debido proceso en la modalidad de incongruencia de los actos de la administración, puesto que como lo tiene establecido la Corte Constitucional, hace parte del debido proceso “el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente”.[1]  
(...)   Ahora bien, si se asumiese en gracia de discusión, como lo alega la accionada, que la inhabilidad de los socios de COMMSA estaba contenida implícitamente en el parágrafo del artículo segundo de la Resolución 002282 de 2000, las consecuencias serían  las mismas que aquí se han mencionado, puesto que, como se indicó, si el INVIAS pretendía inhabilitar a los socios de COMMSA, tal decisión ha debido estar precedida de modo claro y preciso de consideraciones relacionadas con el análisis de la causa de la pretendida inhabilidad, todo con el fin de permitir y garantizar el debido proceso administrativo a los socios a la hora de interponer el respectivo recurso de reposición, contra la supuesta inhabilidad y los motivos para declararla y así cerrar en una forma clara y nítida la vía gubernativa.  
(...)   Es que frente a los actos administrativos, las personas jurídicas tiene también derecho a la defensa, la contradicción, la publicidad, principio de legalidad, y a que dentro de las actuaciones regladas de la administración, se les otorgue la posibilidad de presentar los recursos que le garantizan su defensa. Omitir tales oportunidades, acarrea vulneración del debido proceso administrativo, tal como lo ha señalado esta corporación. (...)»     [1] Sentencia T-433 de 1998.   [1] Ver entre otras las Sentencias C-489 de 1996 y C-780 de 2001

Regla

Una entidad pública no puede declarar la inhabilidad de todos los socios de una concesionaria en la parte resolutiva de una Resolución diferente y posterior a la que  dispuso la caducidad y terminación del contrato, sin violar el derecho al debido proceso, porque: 

1. En   la caducidad de los contratos estatales, sólo operaría por ministerio de la ley la inhabilidad respectiva, cuando exista el acto administrativo que declara la caducidad del contrato y la indicación precisa de la persona que dio lugar a ella; para el evento de las sociedades o de los consorcios, será preciso determinar previamente si se trata de sociedades de personas o de acciones o si se constituyeron con objeto único y la determinación concreta de los efectos de la solidaridad pactada.
2. La entidad pública cuando resuelve los recursos de reposición no puede introducir como punto nuevo el relativo a la inhabilidad del contratista. 
3. La decisión de inhabilitar a un contratista debe estar precedida de consideraciones claras y precisas relacionadas con el análisis de la causa de la pretendida inhabilidad. 
4. Frente a los actos administrativos, las personas jurídicas también tienen derecho a la defensa, la contradicción, la publicidad, el principio de legalidad, y a que dentro de las actuaciones regladas de la administración, se les otorgue la posibilidad de presentar los recursos de le garanticen su defensa. 

Decisión

Primero. REVOCAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela radicada con el numero T-438775. En su lugar, conceder como mecanismo transitorio, el amparo al derecho fundamental del debido proceso.   En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase “ y sus socios” contenida en el artículo sexto de la Resolución 004260 del 24 de octubre de 2000, así como las motivaciones de la misma que, por tener estrecha relación, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas.     Segundo. REVOCAR por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela radicada con el número T-442931. En su lugar, conceder como mecanismo transitorio, el amparo al derecho fundamental del debido proceso.   En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase “ y sus socios” contenida en el artículo sexto de la Resolución 004260 del 24 de octubre de 2000, así como las motivaciones de la misma que, por tener estrecha relación, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas.     Tercero. CONFIRMAR parcialmente los fallos proferidos, en primera y segunda instancia respectivamente, por el Juzgado 3 Penal del Circuito de Barranquilla y la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de esa ciudad, dentro de la acción de tutela radicada con el número T-445010. Se confirma en tanto el amparo al derecho al debido proceso fue concedido igualmente como mecanismo transitorio. Sin embargo, se modifica la orden impartida en los fallos mencionados, para dejar sin efecto, de manera transitoria, únicamente la frase “y sus socios” contenida en el artículo sexto de la Resolución 004260 del 24 de octubre de 2000, así como las motivaciones de la misma que, por tener estrecha relación, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas.   En consecuencia, se dispondrá levantar la suspensión de los efectos ordenada por los jueces de tutela, respecto de las resoluciones administrativas expedidas por el Instituto Nacional de Vías –INVIAS- mediante las cuales se declaró la caducidad del contrato, y mantenerla únicamente en relación con la parte indicada anteriormente del artículo sexto de la resolución 004260.     Cuarto. REVOCAR los fallos proferidos, en primera y segunda instancia respectivamente, por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito de esa ciudad. En su lugar, conceder como mecanismo transitorio, el amparo al derecho fundamental del debido proceso.   En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase “y sus socios” contenida en el artículo sexto de la Resolución 004260 del 24 de octubre de 2000, así como las motivaciones que, por tener estrecha relación, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas.   Quinto. Las anteriores decisiones se mantendrán en firme hasta tanto la jurisdicción contenciosa decida de manera definitiva la controversia planteada.   Sexto. Líbrense por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Órdenes

En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase “y sus socios” contenida en el artículo sexto de la Resolución 004260 del 24 de octubre de 2000, así como las motivaciones que, por tener estrecha relación, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas.

Conceptualizaciones

Debido proceso. «(...) hace parte, como una forma de realizar la seguridad jurídica, “la certidumbre que deben tener las personas, según la ley preexistente, acerca de cuáles son las reglas que se aplican al proceso judicial o administrativo que las afecta o en el que están interesadas. Esas reglas no pueden ser modificadas a voluntad de quien conduce el respectivo trámite, pues al hacerlo sorprendería a las partes y a terceros, desatendiendo ostensiblemente una de las garantías esenciales plasmadas en el artículo 29 de la Constitución.[1] (...)»     Proceso administrativo. «(...) para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política, es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la ley".[1] (...)»     [1]  Sentencia T - 550 del 7 de octubre de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.   [1] Sentencia T-195 de 1999

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