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No procede ningún recurso contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-259-2008

Identificadores

Oferta
Pliego de condiciones
Jefes o representantes de las entidades estatales
Jurisdicción de lo contencioso administrativo
Actos administrativos
Desconcentración
Debido proceso
Etapa precontractual
Recursos
Contratación estatal
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Jurisdicción de lo contencioso administrativo
Actos administrativos
Desconcentración
Debido proceso
Etapa precontractual
Recursos
Contratación estatal

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-259-2008

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 1150 DE 2007

Disposición Jurídica

LEY 1150 DE 2007

"Artículo 21. De la delegación y la desconcentración para contratar. El artículo 12 de la Ley 80 de 1993, tendrá un inciso 2° y un parágrafo del siguiente tenor:

(...)

En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.

 

Parágrafo. Para los efectos de esta ley, se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio. En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso”.

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer que no procede ningún recurso contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa, sin vulnerar el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

Características y efectos de la desconcentración y la delegación. «(...) En este orden de ideas, las características particulares de la desconcentración son: (i) es una atribución de la competencia realizada por el mismo ordenamiento jurídico; (ii) tal atribución es realizada a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía; (iii) la competencia desconcentrada se confiere de forma exclusiva al órgano designado por el ordenamiento; (iv) la responsabilidad del superior jerárquico se circunscribe al ámbito de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y; (v) el superior sólo puede reasumir la competencia previa una nueva atribución legal que así lo determine.[1]

Los efectos de la desconcentración, entonces, se distinguen de los de la delegación, en tanto estos tienen que ver con (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro, realizada por un acto del titular de la función; (ii) la necesidad de previa autorización legal para efectuar la delegación y; (iii) la posibilidad que el órgano delegante pueda, en cualquier momento, reasumir la competencia, siguiendo para ello el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico.

Igualmente, no puede perderse de vista que conforme a lo dispuesto en el artículo 211 Superior, la delegación exime de responsabilidad al delegante, adscribiéndose únicamente en el delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquél, reasumiendo la responsabilidad correspondiente.  Esta consecuencia jurídica no es predicable de la desconcentración, caso en el cual la autoridad administrativa que transfiere la competencia conserva la responsabilidad respecto del ejercicio de las funciones atribuidas.

Por último, el precedente constitucional citado ha contemplado que la aplicación de las figuras de la desconcentración y la delegación no son excluyentes, a pesar de sus efectos diversos. Ello en la medida que “estos dos mecanismos es el mismo: descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos (...)»


[1] [1] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-024/96.

Razones de la decisión

«(...) Como se observa, la intención del legislador fue permitir que las autoridades públicas facultadas para contratar en nombre del Estado, bien originariamente o en virtud de acto de delegación, puedan desconcentrar en instancias o funcionarios de la propia entidad el desarrollo de actividades propias del proceso precontractual, como es el caso de la elaboración de pliegos de condiciones o sus documentos equivalentes, la evaluación de propuestas, la confección de minutas de contratos, etc. 

 

La desconcentración de estas actividades, por expreso mandato legal, no implica la transferencia de autonomía administrativa en su ejercicio por lo que, contrario a como lo prevé el modelo general de desconcentración regulado por el artículo 8º de la Ley 489/98,[1] en el caso de la norma acusada no se está ante la transferencia de potestades para la toma de decisiones.  Nótese que el parágrafo demandado es explícito en establecer el carácter estipulativo de esta modalidad particular de desconcentración, en tanto señala que “ 

Debe insistirse en que el apartado acusado refiere a la desconcentración de las actividades pertenecientes al proceso precontractual, que son aquellas relacionadas con la elaboración de licitaciones y concursos públicos, casos en los cuales el jefe o representante legal de la entidad estatal, podrá desconcentrar esas tareas en servidores públicos del nivel directivo o ejecutivo del mismo ente.  Este acto de desconcentración, en los términos del artículo 8º de la Ley 489/98, no implica la delegación de funciones, por lo que la responsabilidad administrativa continúa en cabeza del jefe o representante legal de la entidad correspondiente.

(…)

 

En ese sentido, la desconcentración de actividades en el proceso precontractual de que trata el artículo 21 de la Ley 1150/07 es un modo específico de distribución racional del trabajo propio de los procedimientos de contratación administrativa al interior de las entidades del Estado, que de ninguna manera involucra la delegación y, por ende, la exención de la responsabilidad administrativa del jefe o representante legal de la entidad de que se trate.  En ese orden de ideas, resulta apenas lógico que el legislador haya dispuesto que contra esas actividades no procedan recursos en vía gubernativa, pues ello equivaldría, en la práctica, a que la actuación volvería al superior quien, como se dijo, conserva la responsabilidad administrativa en relación con las actividades desconcentradas.

 

Además, esta prohibición carece del efecto que le endilga el demandante, puesto que la improcedencia de recursos contra esas actividades no es incompatible con la posibilidad que, a través de los recursos y acciones ante la jurisdicción contenciosa, los interesados cuestionen la legalidad de dichas actividades, a través de la impugnación de los actos administrativos  que ponen fin al proceso contractual.  En ese escenario, por supuesto, operarán las instancias sustantivas y procesales que garanticen los derechos constitucionales, en especial el debido proceso (...)»


[1] Ley 489/98. Artículo 8º: Desconcentración administrativa. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.   Parágrafo: En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.   Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes.

Regla

El Congreso de la República puede establecer que no procede ningún recurso contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa, sin vulnerar el debido proceso porque dicha improcedencia no es incompatible con la facultad que tienen los interesados de controvertir la legalidad de los actos administrativos ante la jurisdicción contenciosa, a través de la impugnación de éstos. Por consiguiente:  
  1. Las autoridades públicas pueden desconcentrar en instancias o funcionarios de la misma entidad el desarrollo de actividades propias del proceso precontractual, como la elaboración de pliegos de condiciones, evaluación de propuestas, confección de minutas de contratos.
  2. El jefe o representante legal de las entidades públicas puede desconcentrar las tareas de las actividades de la etapa precontractual (elaboración de licitaciones y concursos públicos) en servidores públicos del nivel directivo o ejecutivo del mismo ente.
  3. Por expreso mandato legal la desconcentración de actividades en el proceso precontractual no implica transferencia de la autonomía administrativa en su ejercicio, y la responsabilidad administrativa sigue en cabeza del jefe o representante legal de la entidad, por lo que no proceden recursos en vía gubernativa.

Decisión

Declarar EXEQUIBLE la expresión “En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso.” contenida en el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007.

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencia T-024 de 1996.

Marco jurídico

Artículos  29, 209 de la Constitución Política

Conceptualizaciones

La descentralización. «(...)es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas[1] (...)»

[2](...)»

 

Desconcentración. «(...) es un instituto jurídico que hace relación a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos. (...)»

 

Características particulares de la desconcentración. «(...)(i) es una atribución de la competencia realizada por el mismo ordenamiento jurídico; (ii) tal atribución es realizada a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía; (iii) la competencia desconcentrada se confiere de forma exclusiva al órgano designado por el ordenamiento; (iv) la responsabilidad del superior jerárquico se circunscribe al ámbito de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y; (v) el superior sólo puede reasumir la competencia previa una nueva atribución legal que así lo determine.[3] 

Los efectos de la desconcentración, entonces, se distinguen de los de la delegación, en tanto estos tienen que ver con (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro, realizada por un acto del titular de la función; (ii) la necesidad de previa autorización legal para efectuar la delegación y; (iii) la posibilidad que el órgano delegante pueda, en cualquier momento, reasumir la competencia, siguiendo para ello el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico. [4] (....)»  


[1] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-496/98.  A su vez, este fallo recoge la diferenciación conceptual que entre las figuras de delegación y descentralización contiene la Sentencia T-024/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero. [2] Ibídem. [3] [3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-024/96. [4] La Corte ha desarrollado reglas adicionales sobre los elementos de la delegación administrativa, en especial sobre su finalidad, objeto, eventos de improcedencia, condiciones del delegante, la discrecionalidad para delegar, las características del acto de delegación, la subordinación del delegatario, los tipos de decisiones que éste puede adoptar, las clases de decisión en la delegación y la naturaleza del vínculo entre delegante y delegatario.  Sobre este particular, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-372/02, M.P. Jaime Córdoba Triviño.  Además, en lo que tiene que ver con la obligación de reasumir la competencia de conformidad con el procedimiento legal, pueden consultarse las sentencias C-727/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1190/00, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: No procede ningún recurso contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
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