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Las Cámaras de Comercio tienen a cargo el Registro Único de Proponentes

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-259-2008

Identificadores

Etapa precontractual
Función administrativa
Particular
Función pública
Cámaras de Comercio
Registro único de proponentes
Contratación estatal
Etapa precontractual
Función administrativa
Particular
Función pública
Cámaras de Comercio
Registro único de proponentes
Contratación estatal
Etapa precontractual
Función administrativa
Particular
Función pública
Cámaras de Comercio
Registro único de proponentes
Contratación estatal

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-259-2008

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALDIAD CONTRA EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 1150 DE 2008

Disposición Jurídica

LEY 1150 DE 2007

"Artículo 6°. De la verificación de las condiciones de los proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.

 

No se requerirá de este registro, ni de calificación ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos cuyo valor no supere el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la respectiva entidad; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

 

En dicho registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente, que se establecerá de conformidad con los factores de calificación y clasificación que defina el reglamento. El puntaje resultante de la calificación de estos factores se entenderá como la capacidad máxima de contratación del inscrito.

 

6.1. De la calificación y clasificación de los inscritos. Corresponderá a los proponentes calificarse y clasificarse en el registro de conformidad con los documentos aportados. Las cámaras de comercio harán la verificación documental de la información presentada por los interesados al momento de inscribirse en el registro.

 

La calificación y clasificación certificada de conformidad con el presente artículo será plena prueba de las circunstancias que en ella se hagan constar. En tal sentido, la verificación de las condiciones establecidas en el numeral 1 del artículo 5° de la presente ley, se demostrará exclusivamente con el respectivo certificado del RUP en donde deberán constar dichas condiciones. En consecuencia, las entidades estatales en los procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar documentación que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro.

 

No obstante lo anterior, sólo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro, la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa.

 

Cuando la información presentada ante la Cámara de Comercio no sea suficiente, sea inconsistente o no contenga la totalidad de los elementos señalados en el reglamento para su existencia y validez, esta se abstendrá de realizar la inscripción, renovación o modificación que corresponda, sin perjuicio de las acciones legales a que haya lugar.

 

La información deberá mantenerse actualizada y renovarse en la forma y con la periodicidad que señale el reglamento.

 

6.2. De la información sobre contratos, multas y sanciones a los inscritos. Las entidades estatales enviarán mensualmente a la Cámara de Comercio de su domicilio, la información concerniente a los contratos, su cuantía, cumplimiento, multas y sanciones relacionadas con los contratos que hayan sido adjudicados, los que se encuentren en ejecución y los ejecutados.

 

Las condiciones de remisión de la información y los plazos de permanencia de la misma en el registro serán señalados por el Gobierno Nacional.

 

El servidor público encargado de remitir la información, que incumpla esta obligación incurrirá en causal de mala conducta.

 

6.3. De la impugnación de la calificación y clasificación. Realizada la verificación a que se refiere el numeral 6.1 del presente artículo, la Cámara publicará el acto de inscripción, contra el cual cualquier persona podrá interponer recurso de reposición ante la respectiva Cámara de Comercio, durante los treinta (30) días siguientes a la publicación, sin que para ello requiera demostrar interés alguno. Para que la impugnación sea admisible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los perjuicios que se puedan causar al inscrito.

 

Contra la decisión que resuelva el recurso de reposición, no procederá apelación.

 

En firme la calificación y clasificación del inscrito, cualquier persona podrá demandar su nulidad en desarrollo de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Para el efecto será competente el Juez de lo Contencioso Administrativo en única instancia.

 

La presentación de la demanda no suspenderá la calificación y clasificación del inscrito, ni será causal de suspensión de los procesos de selección en curso en los que el proponente sea parte. El proceso se tramitará por el procedimiento ordinario a que se refiere el Código Contencioso Administrativo. Adoptada la decisión, la misma solo tendrá efectos hacia el futuro.

 

Cuando en desarrollo de un proceso de selección una entidad estatal advierta la existencia de posibles irregularidades en el contenido de la información del Registro, que puedan afectar el cumplimiento de los requisitos exigidos al proponente dentro del proceso de que se trate, podrá suspender el proceso de selección e impugnar ante la Cámara de Comercio la clasificación y calificación del inscrito, para lo cual no estarán obligadas a prestar caución. Para el trámite y adopción de la decisión las Cámaras de Comercio tendrán un plazo de treinta (30) días. De no haberse adoptado una decisión en el término anterior, la entidad reanudará el proceso de selección de acuerdo con la información certificada en el RUP.

 

En el evento en que la Cámara de Comercio establezca la existencia de graves inconsistencias que hayan alterado en su favor la calificación y clasificación del inscrito, se le cancelará la inscripción en el registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. En caso de reincidencia la inhabilidad será permanente.

 

Las mismas sanciones previstas en el inciso anterior se predicarán en el evento en que el Juez de lo Contencioso Administrativo declare la nulidad del acto de inscripción.

 

La información contenida en el registro es pública y su consulta será gratuita.

 

Parágrafo 1°. Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra y demás que señale el reglamento, la capacidad residual del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.

 

Para establecer la capacidad residual del proponente o K de contratación, se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el proponente al momento de presentar la oferta. El desarrollo y ejecución del contrato podrá dar lugar a que los valores que sean cancelados al contratista se consideren para establecer el real K de contratación, en cada oportunidad. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

 

Parágrafo 2°. El reglamento señalará las condiciones de verificación de la información a que se refiere el numeral 1 del artículo 5°, a cargo de cada entidad contratante, para el caso de personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o de personas jurídicas extranjeras que no tengan establecida sucursal en Colombia, o en aquellos casos en que en el proceso de selección, se hayan utilizado sistemas de precalificación.

 

El reglamento señalará de manera taxativa los documentos objeto de la verificación a que se refiere el numeral 1, del artículo 6°.

 

Parágrafo 3°. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de la inscripción en el registro, así como por su renovación, modificación y actualización, y por las certificaciones que le sean solicitadas en relación con el mismo. Para tal efecto, el Gobierno deberá tener en cuenta el costo en que incurran las cámaras de comercio para la operación del registro, la expedición de certificados, y los trámites de impugnación."

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República otorgar a las cámaras de comercio la administración del registro único de proponentes, sin vulnerar el mandato constitucional que consagra que le compete a la ley establecer el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas?

Regla ampliada

Desempeño de funciones administrativas por parte de los particulares. «(...) Ahora bien, establecida como queda la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, a juicio de la Corte, es oportuno abordar el tema relativo al cumplimiento de funciones administrativas por entidades privadas. Al respecto debe puntualizarse que el acrecentamiento de las tareas que el estado moderno debe asumir, y en particular de aquellas que el poder ejecutivo desempeña, condujo al afianzamiento progresivo de una tendencia, que tuvo sus manifestaciones iniciales en el derecho público francés, y que justamente estriba en autorizar el ejercicio de funciones administrativas a particulares más allá del marco de la concesión, pues, rebasando ese ámbito limitado y tradicional, se buscó el concurso de sectores no estatales mediante modalidades novedosas de acción que en algunos eventos pretenden la integración de personas particulares a las estructuras administrativas, y en otros, favorecen la existencia de entidades pertenecientes al sector privado a las que el Estado les asigna determinadas funciones públicas, con el objeto de satisfacer, por ese medio, intereses de carácter general.

 

La presencia de organizaciones de naturaleza privada en la realización de actividades administrativas,  de las cuales el Estado es titular originario, doctrinariamente es concebida como una especie de la denominada descentralización por colaboración, lo que permite afirmar sin lugar a dudas, que la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los administrados "en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación", que el artículo 2o. de la Constitución colombiana consagra como uno de los fines prevalentes del Estado. (se subraya)

(…)

Así las cosas, de las consideraciones anteriores se desprende con meridiana claridad que el desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad.

 

Empero, resulta ineludible precisar que las personas jurídicas privadas aunque se hallan esencialmente orientadas a la consecución de fines igualmente privados, en la medida en que hayan sido investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo aplicables. (...)»

 

Razones de la decisión

«(...) Este tribunal ha partido de considerar que junto con lo previsto en el artículo 123 C.P., coexisten en el ordenamiento constitucional otras disposiciones que confieren funciones públicas a particulares, con carácter permanente, “tales son los casos de los notarios (artículo 131 C.P.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 C.P.), y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 C.P.) entre otros”.[1] De esta manera, la condición de temporalidad fijada por el artículo 123 C.P., carece de carácter absoluto, por lo que resulta ajustado a la Constitución que en determinados eventos, que en todo caso deben constituir la excepción y no la regla, el legislador decida delegar funciones administrativas a particulares con vocación de permanencia.

 

14. Es importante destacar, igualmente, que la delegación de funciones administrativas a particulares se puede encauzar a través de tres vías diferenciadas[5]  Por último, la delegación de funciones públicas también puede producirse a través de la constitución de órganos en que concurren autoridades públicas y particulares, en especial las asociaciones y fundaciones de participación mixta.

 

15.  Esta diferenciación entre las modalidades de delegación de funciones públicas a particulares permite dilucidar el cargo en contra del inciso primero del artículo 6º de la Ley 1150/07.  Así, la adscripción de competencias a las cámaras de comercio para administrar el RUP se deriva de una atribución directa de la ley, a través de las disposiciones que regulan las potestades que tienen las cámaras en relación con el registro de proponentes, los procedimientos que deben aplicarse para los actos de registro, clasificación y calificación, los recursos que pueden interponer los interesados en contra de dichos actos, los derechos de las personas naturales y jurídicas inscritas, los deberes de las cámaras en relación con el mantenimiento del RUP, entre otros asuntos. Igualmente, en consideración a que las cámaras de comercio ejercerán por habilitación legal funciones de naturaleza pública, se han previsto mandatos  precisos en el sentido de someter la actividad relacionada con la administración del RUP a los principios tanto de la función administrativa, previstos en el artículo 209 C.P., como de la contratación estatal, definidos en la Ley 80/93 y en la Ley 1150/07. 

 

El legislador ha dispuesto, del mismo modo, que el ejercicio de funciones administrativas por parte de las cámaras de comercio tengan carácter permanente, habida cuenta la necesidad que una entidad gremial, que agrupa a los comerciantes, sirva de intermediario entre los distintos oferentes y el Estado, a propósito del cumplimiento de los fines de la contratación pública, mostrándose de este modo como una excepción legítima a la regla general de temporalidad prevista en el artículo 123. 

16. Como se observa, la delegación de funciones públicas a las cámaras de comercio no depende de la suscripción de convenios entre la entidad delegante y los particulares, razón por la cual no resultan en este caso aplicables las condiciones previstas en los artículos 110 y 111 de la Ley 489/98, entre ellas el carácter temporal de la delegación.  Se trata, entonces, de una concesión de facultades de carácter enteramente legislativo, en el que a través de normas con rango de ley se le confieren a una entidad gremial y de naturaleza privada, el ejercicio permanente de la función pública de administración del registro único de proponentes.  Esta delegación, contrario a lo que supone el actor, no supone la privatización de la citada función administrativa ni la ausencia de sujeción de las cámaras de comercio a los principios previstos en el artículo 209 Superior.  En contrario, existen previsiones legislativas expresas en el EGCAP que prevén estas condiciones jurídicas, como tuvo oportunidad de expresarse en apartados precedentes.  En consecuencia, el cargo de inconstitucionalidad dirigido en contra del inciso primero del artículo 6º de la Ley 1150/07 no está llamado a prosperar. (...)»


[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-282/96.

[2] Sobre este particular, Cfr. Corte Constitucional C-543/01.  En esta sentencia, la Corte declaró la exequibilidad de algunas normas de la Ley 9ª de 1991, que otorgaban funciones administrativas a la Federación Nacional de Cafeteros.

[3] Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[4] Sentencias  C- 702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz  y C-866  de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[5] Las condiciones que debe cumplir la delegación a través de convenios entre la entidad delegante y el organismo de iniciativa privada, han sido estudiadas por la Corte en las sentencias C-866/99 y C-776/03.  Sobre el particular, la segunda de estas decisiones consideró:

De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-866 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), se declaró la exequibilidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 relativos al ejercicio de funciones administrativas por particulares. La Corte puso de presente que "resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público". Adicionalmente, la atribución de funciones administrativas a particulares debe realizarse en las condiciones que señale la ley (arts. 123 y 210 de la C.P.) principalmente en los artículos a los que se hará referencia posteriormente. En la sentencia citada, la Corte señaló varias condiciones que han de reunirse para que los particulares puedan ejercer funciones administrativas. Esta Corporación sostuvo en esa oportunidad que es en el "campo de las funciones propiamente administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución de las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales pertinentes". Señaló además que "la propia Constitución prohíbe la asignación de ciertas funciones a particulares, al considerarlas 'exclusivas' de las autoridades administrativas […] por ejemplo, las funciones que ejerce la Fuerza Pública". En tercer lugar, "[e]xiste otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6° de la Carta, y que, según el conocido aforismo jurídico nemo dat quod non habet, indica que las autoridades administrativas solamente pueden atribuir a los particulares las funciones que son de su competencia. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios". Cuarto, "la atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si, en los términos del artículo 2° de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia redundaría en la falta de causa final que justificara su investidura, con lo cual ella –la investidura– perdería sustento jurídico". Quinto, "resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas, como perentoriamente lo prescribe el literal a) del artículo 111 acusado, el cual se aviene a la Carta si es interpretado conforme a las anteriores precisiones". Sexto, "para conferir funciones administrativas a personas privadas mediante acto administrativo de carácter particular, no basta la expedición de dicho acto conforme a lo prescrito por la ley bajo examen,  sino que es necesario, adicionalmente, que en todos los casos se suscriba con ellos un convenio mediante el cual expresamente se acepte la asignación de dicho ejercicio de funciones. Sólo de esta manera se preserva el principio de equidad, puesto que la autonomía de la voluntad particular es libre para aceptar la atribución individual de funciones administrativas, aun cuando ella resulte onerosa para el ciudadano. Así, no se imponen entonces cargas exorbitantes a determinadas personas privadas en particular". Por último, "[e]n lo concerniente a la frase “cuyo plazo de ejecución será de cinco (5) años”, la cual subsiste en el ordenamiento jurídico con posterioridad a la  mencionada Sentencia C-702 de 1999, la Corte debe precisar que una vez retirada del ordenamiento jurídico la expresión 'prorrogables', la norma señala actualmente como término legal de cualquier convenio de atribución de funciones a particulares el de cinco años; sin embargo, la recta interpretación de esta norma, según la naturaleza de las cosas y el principio hermenéutico del efecto útil de las disposiciones, lleva a concluir que este es un plazo máximo de duración del respectivo convenio, pues otra cosa haría imposible la celebración del mismo en aquellos casos en los cuales la naturaleza de la función implica su realización en un plazo menor".

Regla

El Congreso de la República puede otorgar a las cámaras de comercio la administración del registro único de proponentes, sin vulnerar el principio constitucional que consagra que le compete a la ley establecer el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, de acuerdo a lo siguiente:  
  1. La condición de temporalidad no es absoluta, ya que, existen otras disposiciones constitucionales que le permiten al legislador delegar funciones administrativas a particulares de manera permanente.
  2. La delegación de funciones administrativas a particulares se debe encauzar mediante tres vías: la atribución directa de la ley de funciones administrativas a una organización privada; autorización legal a las entidades o autoridades públicas con funciones administrativas atribuir a particulares mediante convenio precedido de un acto administrativo el directo ejercicio de éstas; constitución de órganos en que concurren autoridades públicas y privadas.
  3. La adscripción de competencias referentes a la administración del RUP (Registro Único de Proponentes) a las cámaras de comercio se da mediante atribución directa de la ley.
  4. El ejercicio de funciones administrativas por parte de las cámaras de comercio tienen carácter permanente debido a la necesidad de una entidad gremial que agrupa a los comerciantes y sirva de intermedio entre los distintos oferentes y el Estado.

Decisión

Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 6º de la Ley 1150 de 2007.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencias C-166 de 1995, C-282 de 1996¸ C-543 de 2001¸ C-866 de 1999¸ C- 702 de 1999¸ C-776 de 2003.  

Marco jurídico

Artículos 1, 123, 189-25, 150, 209 de la Constitución Política

Conceptualizaciones

Cámaras de comercio. «(...) Se concluye que (i) las cámaras de comercio son organizaciones privadas, de carácter gremial, las cuales conservan su carácter al margen que se les adscriban, por mandato legal, el ejercicio de actividades propias de la función administrativa; (ii) la delegación de la administración del registro de proponentes a las cámaras de comercio es una modalidad de descentralización por colaboración que encuentra sustento constitucional suficiente, en la medida en que la Carta Política adscribe al legislador la competencia para determinar el régimen en que los particulares pueden cumplir funciones administrativas (Art. 210 C.P.), mandato constitucional en el que se inscribe la delegación mencionada; y (iii) en tanto las cámaras de comercio ejercen por disposición legal, actividades propias de la función pública, quedan sometidas a los principios que regulan la actividad administrativa, contenidos en el artículo 209 Superior (...)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Las Cámaras de Comercio tienen a cargo el Registro Único de Proponentes..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Etapa precontractual
  • Función administrativa
  • Particular
  • Función pública
  • Cámaras de Comercio
  • Registro único de proponentes
  • Contratación estatal
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