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Pago de servicios prestados cuando no hay contrato escrito

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 24969 DE 2013

Identificadores

Enriquecimiento sin causa
Inexistencia del contrato
Etapa postcontractual
Equilibrio económico
Contratación estatal
Servicios adicionales
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Inexistencia del contrato
Etapa postcontractual
Equilibrio económico
Contratación estatal
Servicios adicionales

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 24969 DE 2013

Caso

HELMY CUECHA LEAL VS CAMARA DE REPRESENTANTES

Hechos relevantes

Una entidad estatal celebró un contrato de prestación de servicios con un particular, quien le debía prestar el servicio de fotocopiado. Una vez terminado el contrato, la entidad estatal expidió órdenes de servicio de fotocopiado sin el respectivo sustento contractual.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad estatal dejar de pagar los servicios prestados por un contratista aduciendo que no hay contrato escrito, sin incurrir en enriquecimiento sin causa? 

Regla ampliada

La declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por el enriquecimiento sin justa causa sólo podrá proceder en tres hipótesis cuando el enriquecimiento injustificado que se invoca proviene de la ejecución de prestaciones que debían encontrarse amparadas por la celebración de un contrato estatal pero cuya ejecución se hubiere producido con pretermisión de las exigencias y/o formalidades de carácter legal:

«(…) i) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

ii) En los casos en que resulte urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, para lo cual se debe verificar, en todo evento, que la decisión de la Administración Pública frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

iii) En las situaciones en las que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la Administración Pública omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, siempre que se trate de casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993 (…)»   Cuando prosperan las pretensiones del demandante solo tiene derecho al monto del enriquecimiento. «(…)“12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 

 

“13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.

 

“Se recuerda que, de un lado, se prohija las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa  con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.

 

Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.   (…)

Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohibe enriquecerse a expensas de otro.

 

Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.

 

(…)

Puestas así las cosas aparece obvio que la via procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

 

“Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental.

 

“14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción.

  “Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del C.C.A., el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 ibídem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.   “Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos[1] y en la segunda instancia los Tribunales Administrativos.    “Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 SLMLM conocerán en primera instancia los Tribunales Administrativos[3].(…)»


[1] Numeral 6 del artículo 134B del C.C.A.   [2] Numeral 6 del artículo 132 del C.C.A.   [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Razones de la decisión

«(…) i) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

 

(…)

 

No sobra resaltar, como lo hizo la Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia de unificación reseñada, que el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa en el marco del proceso Contencioso Administrativo no tiene la finalidad de recompensar a las partes que deliberada o voluntariamente han actuado por fuera de la legalidad o con violación de las normas contractuales, puesto que en tales eventos lo que se busca solamente es garantizar el equilibrio de las relaciones patrimoniales cuando quiera que un particular estuviere en alguna de las hipótesis señaladas anteriormente y por ello realizó unas prestaciones a favor de una entidad pública aún cuando ellas no hubieren tenido un soporte contractual, tal como ocurrió en el caso que ahora se decide en segunda instancia y desde otro punto de vista busca evitar el enriquecimiento indebido por parte de la Administración Pública o el abuso en el ejercicio de sus derechos y competencias, todo lo anterior en el marco de los Principios Generales del Derecho y de los artículos 83 y 95 de la Constitución Política, pero no podría prohijar, bajo ningún pretexto, el desconocimiento claro de las normas legales que rigen la contratación estatal.(…)»

Regla

Una entidad estatal no puede dejar de pagar los servicios prestados por un contratista aduciendo que no hay contrato escrito, sin incurrir en  enriquecimiento sin causa, cuando  
  1. El enriquecimiento injustificado que se invoca proviene de la ejecución de prestaciones que debían encontrarse amparadas por la celebración de un contrato estatal pero cuya ejecución se hubiere producido con pretermisión de las exigencias y/o formalidades de carácter legal, por lo cual la responsabilidad patrimonial del Estado por el enriquecimiento sin justa causa sólo procede en el caso cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.
  2. El reconocimiento del enriquecimiento sin causa no tiene como finalidad recompensar a las partes sino garantizar el equilibrio de las relaciones patrimoniales.

Decisión

PRIMERO.- Declárase administrativamente responsable a la Nación – Cámara de Representantes, por los perjuicios ocasionados a la parte actora.   SEGUNDO.- Como consecuencia de la declaración anterior, condénase a la Nación – Cámara de Representantes a restituir por concepto de perjuicios materiales causados al señor Helmy Cuecha Leal la suma de ochenta y seis millones ochocientos ochenta y dos mil ciento sesenta y ocho pesos ($86.882.168).   TERCERO.- Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.   CUARTO.- Sin condena en costas.   QUINTO.- Dése cumplimiento a lo normado en los artículos 176 y 177 del C.C.A., para efectos de [la] ejecución de la presente sentencia.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 24897 DE 2012.

Marco jurídico

Artículo 83 y 95 de la Constitución política y artículo 41 Inciso 4 Ley 80 de 1993 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Pago de servicios prestados cuando no hay contrato escrito..
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
SÍNTESIS ETAPA POSTCONTRACTUAL
Fichas
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