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La impugnación de la clasificación y calificación del registro de proponentes se debe tramitar ante las Cámaras de Comercio

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-166-1995

Identificadores

Etapa precontractual
Debido proceso
Buena fe
Sanciones
Registro único de proponentes
Contratación estatal
Etapa precontractual
Debido proceso
Buena fe
Sanciones
Registro único de proponentes
Contratación estatal
Etapa precontractual
Debido proceso
Buena fe
Sanciones
Registro único de proponentes
Contratación estatal

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-166-1995

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 22, NUMERALES 5° Y 6° DE LA LEY 80 DE 1993

Disposición Jurídica

LEY 80 DE 1993 "Artículo 22. (...)

22.5. De la impugnación de la clasificación y calificación. Cualquier persona inconforme con la calificación y clasificación de los inscritos, podrá impugnarlas ante la respectiva Cámara de Comercio. El acto administrativo de la Cámara de Comercio que decida la impugnación podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código Contencioso Administrativo. Para que la impugnación sea admisible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los perjuicios que se puedan causar al inscrito. Las entidades estatales deberán impugnar la clasificación y calificación de cualquier inscrito cuando adviertan irregularidades o graves inconsistencias. El Gobierno reglamentará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.  

22.6. De las sanciones. Cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no correspondan a la realidad, se ordenará, previa audiencia del afectado, la cancelación del registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar."

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer que el trámite de impugnación de la clasificación y calificación del registro de proponentes se debe adelantar ante la Cámara de Comercio, así como determinar las sanciones cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no corresponden a la realidad, sin violar el debido proceso o excedan las facultades jurisdiccionales previstas en la Constitución Política para los particulares? 

Regla ampliada

Aplicación de procedimientos administrativos a las entidades privadas. «(...)Ahora bien, las normas del Código Contencioso Administrativo, citadas dentro de esta providencia, indican diáfanamente la aplicación a las entidades privadas de las reglas referentes a los procedimientos administrativos, cuando quiera que estas entidades cumplan funciones administrativas y, además, someten a la jurisdicción contenciosa las controversias y litigios que pudieren surgir con motivo de la actividad desplegada por las personas privadas en cumplimiento de dichas funciones, en forma tal que esa jurisdicción especializada juzga los hechos, omisiones y operaciones administrativas de las referidas entidades y obviamente también los actos que expidan para el debido ejercicio de la tarea confiada, actos que se concluye, son administrativos.

La facultad reconocida a entidades privadas de producir actos administrativos, revela la inaplicabilidad del criterio subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza del acto, la cual se deduce ante todo, del contenido de la función realizada en lo que se advierte la evidente primacía de un criterio material que define la índole administrativa del acto y, de contera, la aplicación de la normatividad propia del derecho administrativo en las etapas de formación, notificación, impugnación y control.


El acto administrativo generado por entidades o personas privadas en el ejercicio de funciones públicas, supone una amplia base de legitimidad si se repara en su autor, así como probabilidades de una más fácil ejecución y, una búsqueda de mayor eficacia a partir de la participación de los propios administrados en la tareas de la administración; a esa eficacia contribuye, sin dubitación alguna, el régimen de derecho público que le es aplicable; disciplina jurídica que a su vez garantiza el respeto de los derechos de las personas involucradas en la decisión y de terceros afectados quienes podrán solicitar la revisión, modificación o revocatoria del acto en sede administrativa, y en todo caso, acudir ante la jurisdicción que conoce de las controversias suscitadas en relación con los actos administrativos.(...)»  

El particular que suministra información al Estado acepta someterla a examen. «(...)En oportunidad anterior esta Corporación destacó que "el particular que suministra información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley". (Sentencia T-145 de 1993 M.P.Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). (...)»  

Probada la inexactitud de la información suministrada por un particular no procede automáticamente la imposición de la sanción. «(...) Así, en sentencia No. T-145 de 1993 la Corte Manifestó que:

(...)no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción -en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores- quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (Decreto 001 de 1994, artículo 3o.) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (C.P. art.1o.), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P. arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P. art.29), hacen indispensable que la sanción solo pueda imponerse luego de conceder al interesado su derecho de defensa". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).(...)»

Razones de la decisión

«(...) Es indispensable poner de presente que a la Cámara de Comercio no le corresponde el ejercicio del control de legalidad sobre los actos y documentos sujetos a inscripción, su tarea, entonces, se limita a recibir la información y a efectuar la inscripción sin que le sea dado entrar en el examen o control de lo informado, salvo en el caso de la verificación que se exige tratándose de documentos otorgados en el exterior (Ley 80 de 1993 articulo 22 numeral 4o.).  (…)

Estima la Corte indispensable insistir en que la impugnación que la norma acusada regula no entraña el sacrificio de la buena fe, principio de estirpe constitucional, cuyos alcances no pueden extremarse a punto de convertirlo en una barrera infranqueable que a toda costa enerve la actuación legítima de los particulares que, en ejercicio de derechos igualmente reconocidos a nivel constitucional, se encamine a ventilar eventuales inconformidades o impida la acción de las autoridades que, en guarda del interés general y del diligente manejo de los recursos públicos, busquen disipar toda duda que se cierna sobre el registro, garantizando además, principios que, como los de moralidad y transparencia, se acercan más al contenido de la buena fe que una actitud renuente dirigida a evitar toda injerencia. (…)

Frente a este planteamiento cabe precisar, en primer término, que en materia de procedimientos administrativos el Legislador puede regular procedimientos especiales, y que la Ley 80 de 1993, justamente se ocupa de uno de ellos al referirse a la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes.  No otra cosa es posible deducir del propio sentido de la norma acusada que expresamente alude al "acto administrativo de la Cámara de Comercio que decida la impugnación" previendo, por lo demás, la posibilidad de interponer un recurso contra el acto y de ejercitar la acción allí determinada.  Olvida el demandante que frente a los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, la aplicación de las normas de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, se remite a lo no previsto en esas leyes.  (C.C.A. artículo 1o.).

Luego, en relación con la impugnación de la calificación y clasificación, es posible sostener que se trata de una etapa previa que se surte ante la misma administración, en este caso ante las Cámaras de Comercio, constituyéndose en una primera ocasión para darle curso a las eventuales inconformidades que puedan suscitarse; etapa que, como procedimiento administrativo que es, admite la controversia necesaria y otorga las oportunidades pertinentes para que los diferentes puntos de vista se expresen, antes de adoptar la solución que se estime acertada. (…)

Más aún, en el caso que se examina, la intervención de los jueces no está descartada porque, la misma disposición acusada, expresa que el acto administrativo que decida la impugnación "podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con medios para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la impugnación ante la Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los motivos de desacuerdo con lo decidido. Así las cosas, es evidente que la revocatoria directa no es "el único trámite administrativo encaminado a modificar o cancelar" el acto administrativo que resuelve la impugnación como cree el demandante.  De lo hasta aquí expuesto surge con total nitidez que no existe violación del artículo 116 Superior y que el cargo planteado no está llamado a prosperar. (…)

La Ley 80 de 1993 disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso que impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más elementales garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. (...)»

Regla

El Congreso de la República puede establecer que el trámite de impugnación de la calificación y clasificación del registro de proponentes se debe adelantar ante la Cámara de Comercio, así como determinar las sanciones cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no corresponden a la realidad, sin violar el debido proceso o excedan las facultades jurisdiccionales previstas en la Constitución Política para los particulares, porque:  

  1. No le compete a la Cámara de Comercio el examen o control de lo informado en el registro de proponentes, salvo en el caso de la verificación que se exige tratándose de documentos otorgados en el exterior.
  2. La posibilidad de impugnar el registro no desconoce el principio de la buena fe. Por el contrario, permite la actuación legítima de los particulares así como la acción de las autoridades que propenden guardar el interés general.
  3. La Ley 80 de 1993 contiene el procedimiento especial de la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes; frente a los procedimientos que en esta ley no están previstos se debe remitir a la primera parte del Código Contencioso Administrativo.
  4. La impugnación de la calificación y clasificación, es una etapa previa de naturaleza administrativa y no judicial que se surte ante la misma administración, en este caso ante las Cámaras de Comercio.
  5. El inscrito cuenta con medios que establecen las reglas del Estatuto de Contratación y del Código Contencioso Administrativo, para controvertir la decisión desfavorable que resuelva el fondo de la impugnación ante la Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los motivos de desacuerdo con lo decidido.
  6. Las eventuales sanciones se ordenarán después de la audiencia al afectado, protegiendo así el debido proceso.

Decisión

Decláranse EXEQUIBLES los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993.

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias C-144 de 1993, T-145 de 1993

Marco jurídico

Artículos 29 y 116 de la Constitución Política.

Conceptualizaciones

Naturaleza de las Cámaras de Comercio.  «(...)[N]o son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la ley. Si bien nominalmente se consideran " instituciones de orden legal" ( C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil ( C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las Cámaras de Comercio, no permiten concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada (Sentencia  C-144 de 1993 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).(...)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: La impugnación de la clasificación y calificación del registro de proponentes se debe tramitar..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Etapa precontractual
  • Debido proceso
  • Buena fe
  • Sanciones
  • Registro único de proponentes
  • Contratación estatal
  • Etapa precontractual
  • Debido proceso
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    Corte Constitucional 
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