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En los contratos estatales se permite incluir la cláusula compromisoria a fin de someter a la decisión de árbitros las diferencias que puedan surgir con ocasión de la celebración, ejecución, desarrollo, terminación o liquidación del contrato

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-1436-2000

Identificadores

Jurisdicción de lo contencioso administrativo
Debido proceso
Contratación estatal
Cláusula compromisoria
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Tribunal de arbitramento
Etapa precontractual
Jurisdicción de lo contencioso administrativo
Debido proceso
Contratación estatal
Cláusula compromisoria
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Tribunal de arbitramento
Etapa precontractual
Debido proceso
Contratación estatal
Cláusula compromisoria
Etapa precontractual
Actos administrativos
Tribunal de arbitramento
Cláusulas excepcionales
Jurisdicción de lo contencioso administrativo

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-1436-2000

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 70 Y 71 DE LA LEY 80 DE 1993

Disposición Jurídica

LEY 80 DE 1993

"Artículo 70.- DE LA CLAUSULA COMPROMISORIA. En los contratos estatales podrá incluirse la cláusula compromisoria a fin de someter a la decisión de árbitros las distintas diferencias que puedan surgir por razón de la celebración del contrato y de su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación.


El arbitramento será en derecho. Los árbitros serán tres (3), a menos que las partes decidan acudir a un árbitro único. En las controversias de menor cuantía habrá un sólo árbitro.


La designación, requerimiento, constitución y funcionamiento del tribunal de arbitramento se regirá por las normas vigentes sobre la materia.


Los árbitros podrán ampliar el término de duración del Tribunal por la mitad del inicialmente acordado o legalmente establecido, si ello fuere necesario para la producción del laudo respectivo.


En los contratos con personas extranjeras y en los que incluyan financiamiento a largo plazo, sistemas de pago mediante la explotación del objeto construido u operación de bienes para la prestación de un servicio público, podrá pactarse que las diferencias surgidas del contrato sean sometidas a la decisión de un tribunal de arbitramento designado por un organismo internacional.


“Artículo 71.- Cuando en el contrato no se hubiere pactado cláusula compromisoria, cualquiera de las partes podrá solicitar a la otra la suscripción de un compromiso para la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento a fin de resolver las diferencias presentadas por razón de la celebración del contrato y su desarrollo, terminación y liquidación.



“En el documento de compromiso que se suscriba se señalará la materia objeto de arbitramento, la designación de los árbitros, el lugar de funcionamiento del tribunal y la forma de proveer los costos de los mismos.”

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer que en los contratos estatales se permite incluir la cláusula compromisoria a fin de someter a la decisión de árbitros las diferencias que puedan presentarse con ocasión de la celebración del contrato, su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación, sin que ello implique que el árbitro pueda pronunciarse respecto de las actos administrativos ni las cláusulas excepcionales y  sin violar el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

 El Congreso de la República tiene la facultad de regular los mecanismos alternativos de solución de conflictos jurídicos. «(...) Corresponde al Congreso de la República en ejercicio de la potestad legislativa de que es titular, según el artículo 150 Superior, crear el marco jurídico regulador de los mecanismos alternativos de solución de los conflictos jurídicos dentro de los límites y márgenes que establece el ordenamiento constitucional.»


«Lo anterior, implica un adecuado, prudente y razonable diseño normativo, que patrocine un esquema para la resolución pacifica y negociada de los conflictos jurídicos, en virtud del cual se logre descongestionar los despachos judiciales, se permita alcanzar un uso racional, eficaz y eficiente del aparato judicial, y se cambie la cultura del litigio. Dicho esquema, no puede significar en modo alguno la sustitución total de la jurisdicción del Estado ni la renuncia de éste a dispensar la tutela judicial efectiva que se requiere para hacer efectiva la igualdad en los términos de los incisos 2º y 3º del art. 13 de la Constitución.»


«Además, los mecanismos que se arbitren deben ser portadores de seguridad jurídica, hasta el punto que tengan la virtud de resolver en forma definitiva el conflicto y que no se pueda acudir luego a la vía judicial salvo cuando la solución de éste sea parcial. Ello implica, por consiguiente, que las actuaciones de los árbitros o de los conciliadores, así como las respectivas decisiones, sean equiparables en cuanto sus efectos a los de una sentencia judicial.»


«La facultad del legislador para establecer los contenidos y procedimientos propios de los mecanismos alternativos no implica renuncia o rompimiento de la unidad de la jurisdicción, ni delegación de la función de administrar justicia sino, una opción que se le ofrece al propio Estado y a los integrantes de la comunidad, para que puedan escoger entre la solución negociada del conflicto o la vía judicial.” (Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999).(...)»

 

El ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, no puede desplazarse de forma permanente a los árbitros. «(...)Si bien la Corte ha avalado la justicia arbitral como un  mecanismo alternativo para la solución de conflictos, ello no puede interpretarse en el sentido que aquélla resulte privilegiada frente a la función permanente de administrar justicia por parte del Estado, ni que ésta puede verse cada vez más sustituida o reducida en su campo de acción” (sentencia C-672 de 1999).

 (...)

No es concebible que  el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art 113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que trascienden  la capacidad de disposición de las partes y respecto de los cuales no sea  posible habilitación alguna.

 

No todo asunto de competencia de los jueces ordinarios, en consecuencia, puede ser trasladado a la justicia arbitral.” (sentencia T-057 de 1995).(...)»

 

Los árbitros no pueden desconocer los actos administrativos ni declarar su ilegalidad. «(...)Es obvio que el examen que pueden realizar los árbitros sobre la correspondencia con el ordenamiento legal de los actos administrativos que tienen relación con el conflicto, es una facultad puramente tangencial, destinada a establecer su sentido, incidencia y alcance en las materias puestas a su conocimiento, lo cual significa que, en ningún caso, podrán desconocer implícita o expresamente   dichos actos y menos aún declarar su ilegalidad” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, junio 8 de 2000). (...)»

 

Exigencias  formales y de fondo de los actos admirativos «(…)  Como expresión del poder estatal y como garantía para los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de legalidad,  fundamento de las actuaciones administrativas, a través del cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la administración actúa dentro de  los parámetros fijados por el Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad.  (…)» 

 

 

Presunción de legalidad de los actos administrativos  «(…) Presunción de legalidad que encuentra su contrapeso  en el control que sobre él puede efectuar la jurisdicción. Así, la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con efectos vinculantes sobre la misma. Esta intervención de la jurisdicción, permite apoyar o desvirtuar la presunción de legalidad que sobre el acto administrativo recae, a través de las acciones concebidas para el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto y,  cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados con su expedición.  (…)» 

Razones de la decisión

«(...) Significa lo anterior que el Estado, al igual que los particulares, puede someter las divergencias surgidas con ocasión de un contrato donde es parte,  a la decisión de terceros investidos de la facultad de dirimir definitivamente  la controversia, sin que con ello se considere vulnerado el interés público que los contratos estatales implícitamente ostentan, o se discuta la facultad de la administración para transigir, tal como aconteció hasta no hace pocos años.  

Los límites al pronunciamiento arbitral, en este caso, están determinados entonces, por la naturaleza misma del arbitramento y las prescripciones legales sobre la materia, según las cuales,  éste sólo es posible en relación con asuntos de carácter transigible.  (...)

En este orden de ideas, las cláusulas excepcionales a los contratos administrativos, como medidas que adopta la administración y manifestación de su poder, sólo pueden ser objeto de examen por parte de la jurisdicción contenciosa y no por particulares investidos temporalmente de la facultad de administrar justicia,  pues si bien los mencionados actos a través de los cuales estas cláusulas se hacen aplicables, tienen implicaciones de carácter patrimonial tanto para el contratista particular como para el Estado, asunto éste que no se puede desconocer y que sería la base para que los árbitros pudieran pronunciarse,  estas implicaciones son  consecuencia  del ejercicio por parte del Estado de sus atribuciones y, por consiguiente,  el análisis sobre éstas, sólo es procedente si se ha determinado la legalidad del acto correspondiente, asunto éste que es de competencia exclusiva  de los jueces e indelegable en los particulares,  dado que la determinación adoptada en esta clase de actos, es expresión directa de la  autoridad del Estado y como tal, únicamente  los jueces, en su condición de administradores permanentes de justicia, tienen la función de establecer si el acto correspondiente se ajusta a los parámetros legales, analizando, específicamente, si las motivaciones expuestas en él, tienen como sustento real,  la prevalencia del interés público y el cumplimiento de los fines estatales, aspectos estos que son el fundamento del ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas al Estado-contratista.  Este análisis, entonces, no puede quedar librado a los particulares, pues a éstos no se les puede  transferir la competencia de decidir sobre las cuestiones que tocan con funciones de carácter estatal, atribución ésta,   exclusiva de los jueces.   

Por consiguiente, y como  manifestación del poder público del Estado, el examen en relación con el  ejercicio de las cláusulas exorbitantes por parte de la administración, no puede quedar librado a los particulares. Por otra parte, las consecuencias patrimoniales que se pueden derivar de aplicación de estas cláusulas, no pueden ser fundamento suficiente para que se considere procedente  la derogación de la jurisdicción contenciosa administrativa. Las consideraciones de tipo económico no pueden justificar una separación de competencias entre la jurisdicción contenciosa y los árbitros, que permita a estos últimos pronunciarse sobre el aspecto económico de la decisión unilateral de la administración, dejando en cabeza de la jurisdicción contenciosa  el pronunciamiento sobre la validez del acto respectivo. La unidad de jurisdicción en este punto debe prevalecer, como manifestación no sólo de un poder que es indelegable, sino en  la seguridad jurídica que debe darse a los asociados.  

Significa lo anterior que cuando la materia sujeta a decisión de los árbitros, se refiera exclusivamente a discusiones de carácter patrimonial que tengan como causa un acto administrativo, éstos podrán pronunciarse, como jueces de carácter transitorio.  Más, en ningún caso la investidura de árbitros les otorga competencia para fallar sobre la legalidad de actos administrativos como los que declaran la caducidad de un contrato estatal, o su terminación unilateral, su modificación unilateral o la interpretación unilateral, pues, en todas estas hipótesis, el Estado actúa en ejercicio de una función pública, en defensa del interés general que, por ser de orden público, no pude ser objeto de disponibilidad sino que, en caso de controversia, ella ha de ser definida por la jurisdicción contencioso administrativa, que, como se sabe, es el juez natural de la legalidad de los actos de la administración, conforme a lo dispuesto por los artículos 236, 237 y 238 de la Carta Política.  Tal es la orientación, entre otras, de las sentencias de 15 de marzo de 1992 y 17 de junio de 1997, proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado. (...) »

Regla

El Congreso de la República puede establecer que en los contratos estatales se permita incluir la cláusula compromisoria, a fin de someter a la decisión de árbitros las diferencias que puedan presentarse con ocasión de la celebración del contrato, su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación sin que ello implique que el árbitro pueda pronunciarse respecto de las actos administrativos y las cláusulas excepcionales y sin violar el derecho al debido proceso, porque:

  1. El Estado, al igual que los particulares, puede someter las divergencias surgidas con ocasión de un contrato donde es parte, a la decisión de terceros investidos de la facultad de dirimir definitivamente la controversia.
  2. Los límites del pronunciamiento arbitral están determinados a la naturaleza misma del arbitramento y a los asuntos de carácter transigible.
  3. Las cláusulas excepcionales sólo pueden ser objeto de examen de la jurisdicción contenciosa y no por particulares investidos temporalmente de la facultad de administrar justicia. A los particulares no se les puede transferir la competencia de decidir sobre cuestiones que tocan funciones de carácter estatal, atribución que es exclusiva de los jueces.
  4. Las consideraciones de tipo económico que puedan surgir de las cláusulas excepcionales no pueden justificar una separación de competencias entre la jurisdicción contenciosa y los árbitros, que le permita a éstos pronunciarse sobre el aspecto económico.
  5. Cuando la materia sujeta a decisión de los árbitros, se refiera exclusivamente a discusiones de carácter patrimonial que tengan como causa un acto administrativo, éstos podrán pronunciarse, como jueces de carácter transitorio.  La investidura de árbitros no les otorga competencia para fallar sobre la legalidad de actos administrativos como los que se refieren a las cláusulas excepcionales, ya que, el Estado actúa en ejercicio de una función pública, en defensa del interés general que, por ser de orden público, no puede ser objeto de disponibilidad. En caso de controversia, sobre la legalidad de dichas actas,  ella ha de ser definida por la jurisdicción contencioso administrativa

Decisión

Decláranse EXEQUIBLES los artículos 70 y 71 de la ley 80 de 1993, bajo el entendido que los árbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebración, el desarrollo, la terminación y la liquidación de contratos celebrados entre el Estado y los particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administración en desarrollo de sus poderes excepcionales.  

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII de 1995, CE SIII de 1997

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias C-160 de 1999, C- 672 de 1999, T-057 de 1995, CE SIII de 2000, CE SIII de 1994

Marco jurídico

Artículos  29, 116, 236, 237 y 238 de la Constitución Política

Conceptualizaciones

Las diferencia entre  los contratos celebrados por los particulares y entre éstos y el Estado. «(...) [R]eside que en que mientras las convenciones hechas en un contrato de derecho privado son inmutables y sus términos inflexibles, las que conforman el contrato administrativo no gozan de esa inmutabilidad e inflexibilidad rigurosa, sino que admiten cierto grado de mutabilidad cuando lo impone el interés público que constituye la finalidad del contrato, mutabilidad que queda restringida a límites reducidos ya que lo estipulado por  las partes en el contrato administrativo debe respetarse en su esencia, de modo tal que no resulten alterados el objeto y el contenido de la convención.” (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado Integral de los Contratos Administrativos). (...)»

 

Cláusulas exorbitantes o excepcionales.  «(...)[L]a entidad pública contratante se le reconoce una serie de prerrogativas que no ostentan los particulares,  y que tienen como fundamento la prevalencia no sólo del interés general sino de los fines estatales. (...) Poderes de carácter excepcional a los cuales recurre la administración en su calidad de tal, a efectos de declarar la caducidad del contrato; su terminación; su modificación e interpretación unilateral, como medidas extremas que debe adoptar  después de agotar  otros mecanismos para la debida ejecución del contrato, y cuya finalidad es la de evitar no sólo la paralización de éste,  sino para hacer viable la continua y adecuada prestación del servicio que estos pueden comportar, en atención al interés público implícito en ellos(...)

“Son actos unilaterales de indiscutible factura y sólo pueden ser dictados por la administración en ejercicio de poderes legales, denominados generalmente exorbitantes. El hecho que tales actos se dicten en desarrollo  de un contrato, no les da una fisonomía propia, porque el contrato no es la fuente que dimana el poder para expedirlos, sino ésta está únicamente en la ley. Esos poderes, así, no los otorga el contrato y su ejercicio no puede ser objeto de convenio.”(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, abril 13 de 1994). (...)» 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: En los contratos estatales se permite incluir la cláusula compromisoria a fin de someter a la..
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Jurisdicción de lo contencioso administrativo
  • Debido proceso
  • Contratación estatal
  • Cláusula compromisoria
  • Actos administrativos
  • Cláusulas excepcionales
  • Tribunal de arbitramento
  • Etapa precontractual
  • Jurisdicción de lo contencioso administrativo
  • Debido proceso
  • Contratación estatal
  • Cláusula compromisoria
  • Actos administrativos
  • Cláusulas excepcionales
  • Tribunal de arbitramento
  • Etapa precontractual
  • Debido proceso
  • Contratación estatal
  • Cláusula compromisoria
  • Etapa precontractual
  • Actos administrativos
  • Tribunal de arbitramento
  • Cláusulas excepcionales
  • Jurisdicción de lo contencioso administrativo
  • Documentos
    Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 25 octubre de 2000
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