La subasta inversa como mecanismo de selección en los procesos de licitación no vulnera el principio de prevalencia del interés general ni los fines esenciales del Estado

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-713-2009

Identificadores

Principio de selección objetiva
Licitación pública
Subasta
Etapa precontractual
Configuración legislativa
Contratación estatal
Oferta
Ley 1150 de 2007
Contratación estatal
Licitación pública
Subasta
Etapa precontractual
Oferta
Ley 1150 de 2007
Principio de selección objetiva
Configuración legislativa
Contratación estatal
Licitación pública
Subasta
Etapa precontractual
Oferta
Ley 1150 de 2007
Principio de selección objetiva
Configuración legislativa

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-713-2009

Caso

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 2 (PARCIAL) Y 5 (PARCIAL) DE LA LEY 1150 DE 2007

Disposición Jurídica

LEY 1150 DE 2007   “Artículo 2°. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:   1. Licitación pública. La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo.   Cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un proceso de la licitación pública podrá ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el reglamento.   2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República determinar que en los procesos de licitación pública la oferta puede ser presentada total o parcialmente mediante el sistema de subasta inversa, sin vulnerar el principio de prevalencia del interés general y los fines esenciales del Estado, consignados en los artículos 1° y 2° de la Constitución Política?

Regla ampliada

Ámbito de configuración del legislador en materia contractual. «(…) i) De la Constitución no es posible inferir la obligación para el legislador de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto general como prevé la disposición constitucional.[1] (ii) El mandato otorgado al Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta, para que dicte un estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuración del legislador para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la contratación. En este orden de ideas, es innegable el carácter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado.[2] (iii) En virtud de la potestad de configuración que se comenta el Congreso tiene libertad para regular los aspectos más significativos de la contratación pública como son los referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de los contratos y solución de las controversias contractuales, entre otros, todo dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parámetros constitucionales.[3] (…)»    [1] Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). [2] “El contrato del Estado no es un fin en sí mismo, no agota su causa en el equilibrio de prestaciones determinadas, sino que todo el negocio se coloca en bloque al servicio de un interés público polifacético y móvil. Este fin es el verdadero fundamento del contrato del Estado, de tal forma que cuando aquel se desconecta de este, debe procederse a su modificación”, ha dicho José Ignacio Monedero Gil en “Doctrina del Contrato del Estado”. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre. 1977. Madrid. Citado en la Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). [3] Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).

Razones de la decisión

«(…) Respecto a si el legislador excedió su ámbito de configuración legislativa en el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, referente a la presentación de la oferta total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa en un proceso licitatorio, se debe precisar que la ley no definió el concepto como tampoco el procedimiento que se debe adelantar para tales efectos. Sólo previó que se lleva a cabo cuando la entidad estatal así lo determine en las condiciones que fije el reglamento. (…) De conformidad con la jurisprudencia constitucional antes citada, concluye la Corte que “el legislador cuenta con una amplia facultad para dictar el régimen de los contratos, tanto públicos[2] como privados.[3] En esta materia no está obligado a brindar idéntico tratamiento a cada materia contractual. Antes bien, la Carta le impone el deber de tener presente ciertas características de cada contrato, como ocurre en materia laboral (C.P. art. 53) o en contratación pública (C.P. art. 2). Ello implica que la situación de las partes frente al contrato no necesariamente se rigen por relaciones de igualdad, sino que, habida consideración de circunstancias particulares - sujetos del contrato, su objeto, etc.-, resulta necesario partir del reconocimiento de que se está en presencia de una situación de desigualdad, que define connotaciones especiales de cada contrato.”[4] (…) En la medida en que el legislador ha ejercido su competencia dentro de los precisos términos que le confiere la Carta, la Sala entiende que la posibilidad de presentar la oferta total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa en los procesos licitatorios, no vulnera el principio de interés general ni los fines del Estado, máxime cuando la utilización de este mecanismo constituye una opción para la entidad estatal, que debe determinar si lo emplea o no. La posibilidad de conformar dinámicamente la oferta en una etapa de la licitación pública, persigue reducir el costo total de la propuesta presentada, siendo posible lograr mejores condiciones técnicas y económicas. Se habilita un mecanismo de presentación de la oferta en el que la única variable a utilizar no es necesariamente la del precio, pues pueden incluirse otras variables dinámicas de conformidad con el pliego de condiciones. Este alcance de la conformación dinámica de la oferta es radicalmente opuesto a la interpretación que de la misma ha efectuado el demandante, en el sentido de que lo que determina la selección es el menor precio. (…) Para la Sala, en consecuencia, el legislador no excedió su ámbito de configuración legislativa porque (i) la facultad para reformar el régimen contractual es amplia respecto de los aspectos más significativos de la contratación pública, como en efecto lo es el principio de selección objetiva; y (ii) la competencia que se debe garantizar en el proceso de selección del contratista, es la de quienes tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración y no de cualquiera que tenga interés en contratar con el Estado. En consecuencia, declarará la exequibilidad del numeral 1 del  artículo 5  de la Ley 1150 de 2007. (...)»     [1] “El contrato del Estado no es un fin en sí mismo, no agota su causa en el equilibrio de prestaciones determinadas, sino que todo el negocio se coloca en bloque al servicio de un interés público polifacético y móvil. Este fin es el verdadero fundamento del contrato del Estado, de tal forma que cuando aquel se desconecta de este, debe procederse a su modificación”, ha dicho José Ignacio Monedero Gil en “Doctrina del Contrato del Estado”. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre. 1977. Madrid. Citado en la Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). [2] Ver, entre otras, las sentencias C-772 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz)  y C-897 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). [3] Ver, entre otras, sentencias C-232 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía) y C-269 de 1999 (MP. Martha  Victoria Sáchica Méndez). [4] Sentencia C-1514 de 2000 (MP. Martha Sáchica Méndez).

Regla

El Congreso de la República sí puede determinar que en los procesos de licitación pública la oferta puede ser presentada total o parcialmente mediante el sistema de subasta inversa, sin vulnerar el principio de prevalencia del interés general y los fines esenciales del Estado, consignados en los artículo 1° y 2° de la Constitución Política, debido a que la facultad otorgada al legislador para reformar el régimen contractual es amplia y, además, el sistema de subasta inversa para los procesos de licitación es un mecanismo opcional, que garantiza la selección del contratista que tenga la posibilidad real de ofrecer lo que demanda la administración.

Decisión

Declarar EXEQUIBLES el inciso segundo del numeral 1 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 y  la expresión “y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo”, contenido el numeral 1 del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007, por el cargo analizado en la presente sentencia.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencias C-949 de 2001, C-772 de 1998, C-897 de 1999, C-232 de 1997, C-269 de 1999 y  C-1514 de 2000. 

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias C-932 de 2007, C-949 de 2001, C-949 de 2001 y C-949 de 2001.

Marco jurídico

Artículos 1° y 2° de la Constitución Política Numeral 1° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007.

Conceptualizaciones

Contrato público. «(…)es uno de aquellos “instrumentos jurídicos de los que se vale el Estado para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios a su cargo, con la colaboración de los particulares a quienes corresponde ejecutar, a nombre de la administración, las tareas acordadas. De hecho, la contratación del Estado es una de las formas de actuación pública de mayor utilización, pues muchos sostienen que el contrato estatal surge con la propia consolidación del Estado moderno, pues cuando éste asume la responsabilidad de prestar los servicios y adelantar funciones para la defensa de los derechos de los administrados y, por ese hecho, aumenta la complejidad de las tareas a su cargo, necesita del apoyo, la intervención y la experiencia que aportan los particulares”.[1](…)»     [1] Sentencia C-932 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).

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