Una entidad pública no puede liquidar un contrato unilateralmente por el incumplimiento de obligaciones acordadas por el contratista en el acta de liquidación bilateral suscrita entre las partes. 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 15935 DE 2011

Identificadores

Liquidación
Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Incumplimiento
Liquidación
Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Incumplimiento
Liquidación
Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Incumplimiento

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 15935 DE 2011

Caso

E.V.S. CONSTRUCCIONES LTDA. Y JAIME LOZANO C. VS. MUNICIPIO DE NÓVITA

Hechos relevantes

Un municipio celebró un contrato de obra pública con un consorcio, el cual, una vez finalizado, fue liquidado bilateralmente por las partes. Tiempo después, el municipio expidió una resolución de liquidación unilateral, argumentando que el contratista había incumplido lo pactado en la liquidación bilateral.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública liquidar un contrato unilateralmente cuando previamente se ha realizado una liquidación bilateral del mismo, argumentando que el contratista ha incumplido lo pactado en el acta de liquidación?

Razones de la decisión

«(...) 36. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el contrato objeto de la presente litis es de obra pública, es decir de tracto sucesivo, resultaba legalmente procedente su liquidación, la que en principio, debía efectuarse de común acuerdo entre las partes.

37. Es claro así mismo, el carácter subsidiario que el legislador le atribuyó a la facultad de liquidación unilateral frente a la liquidación de común acuerdo o bilateral, puesto que la entidad contratante sólo puede proceder a ejercer dicha facultad mediante la expedición de un acto administrativo, en aquellos eventos específicamente contemplados por la norma, es decir:

a) Si el contratista no concurre a la liquidación de común acuerdo o,

b) Si las partes no llegan a acuerdo alguno sobre la liquidación[1].

(…)

39. El acta bilateral de liquidación, es un acto jurídico –convención- en el que confluye la voluntad de las partes contratantes, la cual se presume que fue manifestada libre de vicios, y en consecuencia obliga a quien hizo la correspondiente manifestación, dirigida a finiquitar la relación negocial entre las partes y a dejarlas mutuamente a paz y salvo, es decir que ellas han dado su consentimiento para el logro de esta finalidad. Al respecto, el artículo 1502 del Código Civil, establece que “Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: (…) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio”.

(…)

41. En consecuencia, la jurisprudencia de la Sección ha considerado en forma reiterada que, frente a una liquidación de común acuerdo, las partes quedan sujetas a lo estipulado en ella y que sólo es posible disentir o renegar de su contenido, en la medida en que se impugne su validez con fundamento en alguno de los vicios del consentimiento: error, dolo o fuerza, pues de lo contrario, al suscribir el acta de liquidación bilateral sin observaciones, se torna inocua cualquier reclamación posterior sobre asuntos que fueron objeto del acuerdo liquidatorio[2].

42. Por ello la única alternativa, cuando el contratista no está de acuerdo con todos los términos de la liquidación propuesta por la Administración -aparte obviamente de abstenerse de suscribirla-, es hacerlo con objeciones o salvedades, es decir, consignando expresamente en ella la constancia de los puntos concretos respecto de los cuales no se comparte dicha liquidación, dejando a salvo de esta forma, el derecho de reclamar posteriormente por aquellos reconocimientos a los que se cree tener derecho y que no fueron incluidos en el acta.

43. Lo anterior se predica del contratista, pero no sólo él queda obligado por los términos de la liquidación bilateral suscrita por las partes; la Administración también queda sujeta a su contenido. Al respecto, es necesario advertir que en materia de contratación, las entidades estatales también se hallan limitadas en su actuación por las normas de competencia, de tal manera que sólo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente autorizadas por la Constitución y la ley y deben hacerlo en los términos de tal autorización, por cuanto de lo contrario, el funcionario en cuestión deberá responder por extralimitación de funciones (arts. 6, 121 y 122, C.P.[3]).

(…)

47. En materia de liquidación de contratos, como ya se vio, la Administración puede proceder a efectuarla de manera unilateral, pero sólo si se dan las circunstancias que la ley contempla para ello, pues de lo contrario, estará actuando por fuera del ámbito de su competencia. Y eso fue precisamente lo que sucedió en el sub-lite, en donde el Municipio de Nóvita, suscribió un acta de liquidación bilateral, que luego desconoció y pretendió reemplazar por una decisión unilateral de contenido diferente, en la cual el resultado económico arrojó un monto inferior como saldo a favor del contratista.

(…)

49. La anterior circunstancia –que obraran pruebas de las afirmaciones sobre el incumplimiento del contratista- no habría significado diferencia alguna en cuanto a lo aquí decidido, pero se resalta el hecho, para destacar que la competencia que se le otorgó a la administración pública para liquidar unilateralmente sus contratos, no es un remedio para solucionar posibles incumplimientos de los contratistas o para sancionarlos por lo que hicieron mal o dejaron de hacer, o para corregir deficiencias de la administración en su función de vigilancia y control de la ejecución de sus contratos, sino que se trata de un mecanismo creado por el legislador para garantizar que los negocios jurídicos que así lo requieran, puedan ser debidamente culminados a través del mecanismo de la liquidación, aún en aquellos eventos en los que no se cuente con la colaboración y aceptación del contratista respecto del corte de cuentas efectuado por la entidad contratante y de esta forma, evitar que el negocio jurídico quede en un estado de indeterminación indefinida, en relación con su resultado final de ejecución y pago. (...)» 

 

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[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, expediente 15239, actor: Data Base System Ltda.

[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 1984, expediente 2796, C.P. José Alejandro Bonivento Fernández; sentencia 2 de diciembre de 1993, expediente 8310, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia 16 de febrero de 1996, expediente 7966, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10608, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 6 de agosto de 1998, expediente 10496, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 18 de febrero de 2010, expediente 15596, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[3] El artículo 6 establece que los servidores públicos son responsables no sólo por infringir la Constitución y las leyes, sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 121, establece que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y el artículo 122, que No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…)”.  

Regla

Una entidad pública no puede liquidar un contrato unilateralmente cuando previamente se ha realizado una liquidación bilateral del mismo, argumentando que el contratista ha incumplido lo pactado en el acta de liquidación, porque:   1. La liquidación unilateral tiene un carácter subsidiario y únicamente procede cuando el contratista no concurre a la liquidación bilateral o cuando las partes no llegan a ningún acuerdo sobre la liquidación.   2. Cuando se realiza una liquidación bilateral, esta cierra la relación negocial del contrato; sólo se puede discutir cuando se expresan salvedades en el acta de liquidación. 

Decisión

REVÓCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 19 de octubre de 1998.  En su lugar se dispone:

 

PRIMERO: Declárese la nulidad de las Resoluciones Nos. 011 del 31 de marzo y 015 del 17 de mayo de 1995, expedidas por el alcalde municipal de Nóvita, por las razones expuestas en las consideraciones.

 

SEGUNDO: Condénese al Municipio de Nóvita a pagar a favor del consorcio conformado por la sociedad E.V.S. Construcciones Ltda. y el señor Jaime Lozano Espinosa, la suma de setecientos cuarenta y siete millones cincuenta y ocho mil trescientos pesos con setenta y cinco centavos ($747’058.300,75).

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