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Régimen jurídico de los contratos celebrados por las cooperativas conformadas por entidades territoriales.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII S B 35676 DE 2017

Organización

Identificadores

Contratación estatal
Ley 80 de 1993
Licitación pública
Menor cuantía
Modalidad de selección
Nulidad del contrato
Principio de selección objetiva
Subcontratación

Entidad

Consejo de EstadoConsejo de Estado

Sentencia

SENTENCIA: CE SIII S B 35676 DE 2017  

Caso

Orlando Díaz Barrios Vs Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda.

Magistrado Ponente

Ramiro Pazos Guerrero

Hechos relevantes

1.     El municipio de Zambrano del Departamento de Bolívar celebró con la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Limitada- Coinco Ltda., el convenio interadministrativo No. 216 de 1997, con el objeto de realizar la ampliación, remodelación y dotación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano (Bolívar) con un  término de ejecución pactado fue de 12 meses, contados a partir del recibo del anticipo. 2.     Se celebró el convenio adicional No. 1 el 10 de junio de 1999, cuyo objeto fue el de prorrogar el plazo pactado en el convenio No. 216, hasta el 29 de octubre de 1999. 3.     Tiempo después, se llevó a cabo audiencia de conciliación  y se establecieron los siguientes compromisos: -La Cooperativa Coinco Ltda., se comprometió a reiniciar las obras objeto del convenio interadministrativo No. 216 de 1997, a más tardar el día 18 de febrero de 2000, hasta concluirlas totalmente. -Se prorrogó el plazo de ejecución de las obras de dicho convenio, hasta el día 23 de mayo de 2000. -El municipio de Zambrano (Bolívar) se comprometió a cancelar a Coinco Ltda., el valor del avance de obra, presentado el día 31 de marzo de 2000. -El saldo final, correspondiente a la suma de $30.000.000 sería cancelado por el municipio de Zambrano a la Cooperativa Coinco Ltda., el día 23 de mayo de 2000.

4.     El día 31 de marzo de 2000, en cumplimiento a lo acordado en audiencia de conciliación de febrero 1º de 2000, el señor Orlando Díaz Barrios en su calidad de contratista, el secretario de planeación municipal e interventor por parte del municipio y el supervisor en representación de Coinco Ltda., firman el acta parcial de obras No. 1 y se entregan y reciben las obras correspondientes, por un valor de $96.479.731.34. con fundamento en lo anterior, el gerente general de la Cooperativa Coinco Ltda., solicitó al municipio de Zambrano (Bolívar) que los dineros por concepto del acta mencionada fueran girados a nombre de la “Cooperativa Coinco Ltda, u Orlando Díaz Barrios”. La alcaldía municipal de Zambrano (Bolívar) expidió la resolución 255 de 4 de abril de 2000, por medio de la cual reconoció, ordenó y canceló a Coinco Ltda., la suma de $33.239.865,oo de acuerdo al acta parcial de obra n.º 1 de marzo 31 de 2000. 5.     El 28 de abril de 2000, se suspendieron los trabajos de las obras objeto del convenio n. º 216 de 1997, por parte del Secretario de Planeación Municipal, el interventor del municipio de Zambrano y el señor Orlando Díaz Barrios, como contratista, con motivo de los continuos problemas de orden público que se presentaron en la región, lo cual imposibilitaba el normal desarrollo de las labores.    6.     Mediante resolución 500 del 20 de junio de 2000, la alcaldía municipal de Zambrano (Bolívar) declaró la terminación bilateral del convenio interadministrativo 216 de 1997, suscrito con la Cooperativa Coinco Ltda y El 5 de julio de 2000, el alcalde municipal de Zambrano (Bolívar) y el gerente general de la cooperativa Coinco Ltda., suscribieron acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo n.º 216 de 1997, en la cual se declararon a paz y salvo en relación con su ejecución. La Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., no ha liquidado la orden nº. 23 de 2000 de común acuerdo, ni en forma unilateral, dentro del término máximo legal, violando así lo normado en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, como también los principios que, en lo pertinente, reglan el artículo 3º del C.C.A. y la ley 489 de 1998, en su artículo 3º

Problema Jurídico

¿El estatuto general de la contratación es aplicable a los contratos celebrados por las cooperativas de entidades territoriales?

Regla ampliada

“Para la celebración de los contratos de menor cuantía y con la finalidad de cumplir con el deber de selección objetiva, la normativa citada requirió: i) la obtención previa de por lo menos dos ofertas, ii) una solicitud de oferta verbal o escrita que debería contener la información básica sobre las características generales y particulares de los bienes, obras o servicios requeridos, condiciones de pago, término para su presentación y demás aspectos que den claridad al proponente sobre el contrato que se pretende, iii) cuando la complejidad del objeto a contratar lo amerite la solicitud de oferta debe ser escrita, iv) en cualquier caso la oferta debe ser escrita”.  

Razones de la decisión

La falta de certeza del presupuesto anual de la cooperativa demandada, aun teniendo como parámetro el máximo tope fijado para la menor cuantía, para la época de celebración de la orden 23 del 8 de febrero de 2000, para una entidad cuyo presupuesto anual fuera superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes la menor cuantía correspondía a 1000 salarios mínimos legales mensuales, equivalentes a la suma de $ 260.100.000, en consideración al salario mínimo mensual vigente del año 2000 ($260.100). Es claro que el valor pactado en la orden 23 de 2000, no es de aquellos, frente a los cuales la ley exija como regla general la licitación pública para la selección del contratista; sin embargo, en tratándose de una contratación de menor cuantía, la cooperativa demandada estaba atada al procedimiento de selección previsto por el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, vigente para la celebración del contrato.   Aun enmarcando el valor de la orden 23 de 2000, dentro de la menor cuantía de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., la entidad cooperativa estaba llamada a acatar el procedimiento de selección de contratistas, bajo las exigencias previstas por el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, que garantizaran la concurrencia de pluralidad de oferentes. Coinco Ltda., no estaba autorizada para contratar directamente el objeto convenido en la orden 23 de 2000 y en tal sentido incurrió en desviación de poder al haber celebrado el contrato aludido, pretermitiendo el proceso de selección de contratistas que le era exigible” El objeto de la orden 23 de 2000 celebrada entre Coinco Ltda., y el contratista Orlando Díaz Barrios guarda similitud con el objeto pactado en el convenio interadministrativo n.º 216 de 1997 celebrado entre el municipio de Zambrano y la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda; no obstante, lejos de entender esta coincidencia como una cesión del contrato, por cuanto no se dan los presupuestos que la Sala ha considerado rendidos para que tal figura opere, debe concluirse que con la orden 23 de 2003, Coinco Ltda., entregó a un tercero, parte importante de la ejecución del objeto previsto en el convenio interadministrativo 216, es decir, lo subcontrató.      “La Sala resalta que la evidente subcontratación del objeto contenido en el convenio interadministrativo n.º 216 y la elusión del procedimiento de selección al que debía someterse la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., para la suscripción de la orden 23 de 2002, permiten traer a colación, una práctica perniciosa adoptada por las cooperativas integradas por entidades públicas, que fue proscrita posteriormente por el Decreto 2170 de 2002 , como ha concluido la doctrina”   “La mayoría de la ejecución contenida en el convenio interadministrativo celebrado entre el municipio de Zambrano y la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., pasó a manos de un tercero a través de la orden 23 de 2000. Así las cosas, infiere la Sala que la cooperativa demandada incurrió en conductas que de suyo resultaron irregulares como la subcontratación, posteriormente prohibida por el Decreto 2170 de 2002 para eludir el procedimiento exigido en la selección de su contratista”  
 

Regla

Los contratos celebrados por las cooperativas conformadas por entidades territoriales se someten al Estatuto de Contratación Estatal. La Sala ha considerado que encontrándose sometidas las administraciones cooperativas de entidades públicas al régimen de la Ley 80 de 1993, les corresponde acatar los principios y reglas que le son propias. En este sentido ha precisado que “cuando una entidad estatal sometida a las normas de la Ley 80 de 1993 va a celebrar un contrato, debe verificar en primer lugar, cuál es el procedimiento de selección que se debe adelantar para la escogencia de su contratista y si no se presenta alguno de los eventos en los que excepcionalmente se admite un procedimiento diferente, necesariamente deberá adelantar la licitación pública para ello.  

Decisión

REVOCAR la sentencia del ocho (8) de agosto de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, se dispone, PRIMERO.- Declarar la nulidad absoluta de la orden n.º 23 del 8 de febrero de 2000, suscrita entre la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., y el ingeniero civil Orlando Díaz Barrios. SEGUNDO.- Ordenar a la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., o a quien haga sus veces de conformidad con lo previsto en el Acuerdo n.º 001 del 18 de abril de 2001, expedido por la Asamblea General Extraordinaria de Asociados, por el cual se dispuso la disolución de la cooperativa, al pago a favor del contratista Orlando Diaz Barrios, de la suma correspondiente a setenta y cuatro millones seiscientos veintiún mil ochocientos treinta y cuatro pesos con 33/100 ($ 74.621.834,33), por concepto de restitución por las prestaciones ejecutadas con ocasión de la orden 23 de 2000, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. TERCERO: Denegar las demás pretensiones de la demanda. CUARTO: Por Secretaría de la Sección Tercera notifíquese el contenido de la presente providencia al agente liquidador de Coinco Ltda., en los términos previstos en el acuerdo de supresión y liquidación, o quien haga sus veces. QUINTO: SIN COSTAS, toda vez que no están probadas. SEXTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de origen.  
 

Citas de precedentes en ratio decidendi

·         Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de agosto de 2013, exp. 23088, C.P. Enrique Gil Botero. ·         Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 34586, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ·         Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 27 de septiembre de 2013, exp. 24339, C.P. Danilo Rojas Betancourth ·         Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del dos de mayo de 2016, exp. 37066, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Corte Constitucional, sentencia C-040 del 26 de enero de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.

Salvamento de voto - sentido

NO

Aclaración de voto - sentido

NO

Marco jurídico

Artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Artículo 3 del Decreto 855 de 1994. 

Doctrina relacionada

NO

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: CE SIII S B 35676 DE 2017
Síntesis
Fichas
Identificadores
  • Contratación estatal
  • Ley 80 de 1993
  • Licitación pública
  • Menor cuantía
  • Modalidad de selección
  • Nulidad del contrato
  • Principio de selección objetiva
  • Subcontratación
  • Normativa
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