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Posibilidad de anular un contrato de concesión minera mediante la aplicación de la Ley 80 de 1993. Perfeccionamiento del contrato de concesión minera.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII A 38174 DE 2018

Organización

Identificadores

Acción de controversias contractuales
Adiciones contractuales
Contratación estatal
Inexistencia del contrato
Naturaleza del contrato
Nulidad del contrato
Perfeccionamiento del contrato

Sentencia

CE SIII A 38174 DE 2018

Caso

INGEOMINAS VS MARY ISABEL PEDROZO LANZZIANO Y OTRO

Magistrado Ponente

María Adriana Marín. 

Hechos relevantes

1.     El 20 de abril de 2005, Ingeominas celebró con los señores Mary Isabel Pedrozo Lanzziano y Casimiro Rodríguez Montaño el contrato de exploración y explotación minera GAS-114, con el objeto de adelantar tales actividades en un yacimiento de carbón.

2.     El contrato de concesión minera GAS-114 no fue inscrito en el Registro Nacional Minero, en razón a que, al evaluarse nuevamente la propuesta respectiva, formulada por los mencionados ciudadanos, se evidenció que las áreas delimitadas en ese contrato presentaban superposición parcial con otras sujetas a la concesión minera DG2-121, de la cual eran titulares los señores Marco Tulio Muñoz Muñoz y Evidalia Garnica Olaya, personas estas que habían celebrado el negocio respectivo el 2 de octubre de 2002 y cuyo título minero había sido debidamente registrado el 15 de enero de 2003.

3. Al advertir la mencionada superposición de áreas y teniendo en cuenta el derecho legal de prelación que les asistía a los titulares del contrato DG2-121, Ingeominas procedió, de oficio, a excluir del contrato GAS-114 de 2005 las áreas superpuestas. Sin embargo, al no haber obtenido el consentimiento expreso de los interesados para modificar esas áreas mediante la firma de un otrosí al mismo contrato GAS-114, demandó judicialmente la nulidad absoluta de este negocio jurídico, con fundamento en la causal de “celebración contra expresa prohibición legal” –prevista en el artículo 44, numeral 2, de la Ley 80 de 1993-, por considerar que se había vulnerado el derecho de prelación previsto en el artículo 16 del Código de Minas.

Problema Jurídico

¿Se puede dar aplicación a las causales de nulidad absoluta previstas en la Ley 80 de 1993 para anular un contrato de concesión minera y se puede declarar su nulidad sin que se haya inscrito en el Registro Minero Nacional?  

Regla ampliada

La Constitución Política de 1991 le reconoció expresamente al Estado su condición de único propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (artículo 332) y le asignó al legislador la función de determinar o establecer las condiciones de explotación de dichos recursos (artículo 360).

En observancia de tales mandatos superiores, la Ley 685 de 2001 estableció que el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal solo puede constituirse, declararse y probarse “mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional”  (artículo 14).

La Ley 685 de 2001 refiere de manera detallada las características del contrato mencionado. En términos generales, el artículo 49 del aludido código establece que la concesión minera es un acuerdo de adhesión, por cuanto no admite prenegociación de sus términos, condiciones y modalidades, en tanto que el artículo 50 reitera que, para su perfeccionamiento y prueba, el negocio jurídico debe ser inscrito en el Registro Minero Nacional.

Tal inscripción determina, entonces, el surgimiento del contrato a la vida jurídica y la posibilidad de que produzca efectos legales frente a las partes y frente a terceros. De ahí que el artículo 70 del estatuto referido establezca que el término de duración de la concesión minera se cuenta desde la fecha de su inscripción en el aludido registro.

El artículo 274, por su parte, señala que la autoridad minera debe rechazar la propuesta de concesión, entre otras causales, cuando el área delimitada por el solicitante “se superpone totalmente a contratos o propuestas anteriores”. Al tenor de la misma norma, en caso de que la superposición solo sea parcial, la propuesta podrá admitirse sobre el área restante, “si así lo acepta el proponente”.

Interpretada esta regla en conjunto con otras disposiciones del Código de Minas, es dable concluir que, de no aceptar el solicitante la exclusión o sustracción de las áreas superpuestas con las de otros contratos o propuestas anteriores, en todo caso es obligatoria la eliminación o sustracción del área sobrepuesta, so pena de que no pueda admitirse ni tramitarse la propuesta respectiva.

De los anteriores cánones se colige que, bajo la regulación legal aplicable al contrato de concesión minera hoy en controversia, no es admisible la propuesta de concesión cuyas áreas estén superpuestas, aun parcialmente, con otras referidas en propuestas anteriores o en contratos de concesión ya en curso. En caso de superposición parcial, constatada durante el trámite administrativo, el ordenamiento deja a salvo la posibilidad de modificar la propuesta ulterior delimitándola al área libre, pero no es procedente tramitar la propuesta ni resolverla favorablemente pasando a la fase contractual, sin excluir de esa solicitud de título minero la facción de terreno que presente superposición.

Las eventuales fallas de la administración en esa tarea -vale decir, en la detección temprana de la superposición parcial o total de áreas-, deben ser corregidas por la entidad antes de que el contrato se inscriba en el Registro Minero Nacional. En efecto, el artículo 301 del Código de Minas señala: Exclusión oficiosa.

El deber de exclusión oficiosa, así previsto en la norma comentada, no debe entenderse como una modificación unilateral del contrato que contravenga lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 685 de 2001, en cuanto prohíbe el ejercicio de potestades excepcionales en las concesiones mineras, pues esa prohibición recae sobre contratos ya perfeccionados, es decir, los que hayan sido inscritos en el Registro Minero Nacional. 

Razones de la decisión

Así, celebrado el negocio jurídico, el mismo no puede tenerse por perfeccionado -ni puede producir los efectos que la ley le reconoce- mientras no se inscriba en el Registro Minero Nacional, como ya se anotó (artículos 45 y 70 del Código de Minas), y no será posible señalar la existencia jurídica ni la vigencia del contrato de concesión minera, sino únicamente cuando se cumpla esa solemnidad, así exigida en el ordenamiento.

La validez de un contrato solo puede ser predicable y enjuiciable si ese contrato existe, es decir, si ha nacido a la vida jurídica por reunir los presupuestos que la ley establece para ese efecto. Correlativamente, la existencia  del contrato solo puede tener lugar cuando se han cumplido las condiciones para su perfeccionamiento.

Al respecto, la doctrina señala que, es el perfeccionamiento el que “da vida a la fuente obligacional, al título jurídico que vincula a los extremos contractuales” y que solo con la materialización de ese acto surge la identificación plena del objeto contractual, los sujetos, el plazo, etc .

En esa medida, el hecho de que el estatuto minero solo prevea la exclusión oficiosa de las áreas superpuestas para el contrato en trámite que aún no ha sido inscrito en el registro correspondiente, implica que tal medida administrativa solo procede cuando el negocio jurídico no se ha “perfeccionado”, razón por la cual, la decisión que en tal sentido adopte la entidad no puede ser tenida como una “modificación unilateral del contrato” ni entrañar el ejercicio de una potestad excepcional, justamente porque el contrato aún no puede reputarse existente. Por el contrario, la exclusión oficiosa debe entenderse como un instrumento que la ley le otorga a la administración para subsanar oportunamente la mencionada irregularidad –superposición de áreas-, antes de que la concesión respectiva cobre vigencia, efectividad y obligatoriedad, con su registro en el indicado sistema oficial.

Por consiguiente, una vez efectuada la exclusión oficiosa en los términos del artículo 301 de Código de Minas, la misma cobra fuerza por sí sola y afecta de inmediato el área delimitada por el proponente –y futuro concesionario-, sin que para ello se requiera su aceptación expresa ni la celebración de un nuevo acuerdo de voluntades. En este punto, es del caso advertir que el interesado, al solicitar el título minero, debe someterse a las condiciones y requisitos legales establecidos tanto para la fase previa a su otorgamiento como para las etapas posteriores, en particular, la necesidad de que su actividad minera solo pueda ejercerse en áreas libres, a fin de que no se menoscaben derechos ni beneficios previamente reconocidos o reservados por la ley a terceros.

En esa medida, no existe mérito ni elemento jurídico alguno que permita afirmar que el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 resultó materialmente transgredido al celebrarse el contrato GAS-114 de 2005 y que ello derive en su nulidad absoluta. Por el contrario, el derecho de prelación establecido en la norma a favor del proponente más antiguo no fue desconocido ni afectado por la suscripción del negocio jurídico indicado. 

 

 

Regla

No. De conformidad con el artículo 53 del Código de Minas, a los contratos de concesión minera no les es aplicable el estatuto general de contratación pública, ni aun en lo referente a la validez de los mismos, lo cual pone de manifiesto que el examen de legalidad de las mencionadas concesiones no puede realizarse a la luz de las causales establecidas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, la segunda de las cuales fue alegada en el sub judice por la parte demandante. Tal impedimento de aplicación del estatuto general de contratación pública a las concesiones mineras se afianza también por lo dispuesto en el artículo 76 de la referida Ley 80 de 1993, norma según la cual, los contratos de exploración y explotación de los recursos naturales renovables y no renovables –como los mineros- deben regirse por la legislación especial que los gobierna.

Ahora bien, respecto a la posibilidad de reclamar la nulidad absoluta de un contrato de concesión minera, que no ha sido inscrito en el Registro Minero Nacional, dicha inscripción es la solemnidad establecida por la Ley para el perfeccionamiento de estos negocios jurídicos y, por tanto, no puede tener cabida, si dicho contrato no fue perfeccionado, pues al faltar alguna de las solemnidades ordenadas en la ley para ese perfeccionamiento, el negocio no existe jurídicamente, de suerte que no es posible entrar a afirmar, refutar ni enjuiciar su validez.

Decisión

PRIMERO: TÉNGASE como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas-, a la Agencia Nacional de Minería, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de junio de 2009, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Consejo de Estado – Sección Tercera. Sentencia del  29 de enero de 1998, exp. N° 11099. C.P. Daniel Suárez Hernández. En ese mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las sentencias del 7 de noviembre de 2012 –exp. N° 50001-23-31-000-1994-04631-01(21313) C.P. Mauricio Fajardo Gómez-, 30 de enero de 2013 –exp. N° 85001-23-31-000-2000-00239-01(21130), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera- y 20 de febrero de 2014 –exp. N° 70001-23-31-000-1997-06354-01(25549), C.P. Danilo Rojas Betancurth-. 

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias del 4 de diciembre de 2006, exp. N° 76001-23-31-000-1994-00507-01(15239), C.P. Mauricio Fajardo Gómez; 2 de mayo de 2017, exp. N° 19001-23-31-000-2002-00345-01(34225), C.P. Ramiro Pazos Guerrero; 20 de septiembre de 2017, exp. N° 08001-23-33-000-2014-01083-01(58570), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico., entre otras.

Salvamento de voto - sentido

No. 

Aclaración de voto - sentido

No. 

Marco jurídico

  ·         Constitución Política de Colombia: artículos 332, 360 ·         Ley 685 de 2001: artículos 14, 16, 45, 49, 51, 53, 58, 70, 112, 270, 271, 274, 275, 276, 289, 293, 299, 300, 301,    ·         Ley 80 de 1993, artículos: 44 numeral 2, ·         Código Contencioso Administrativo artículo 82 modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998. ·         Decreto 252 de 2004: artículo 2. ·         Código Contencioso Administrativo: artículos 129 modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. ·         Decreto Ley 4134 de 2011: artículos 1, 4 numeral 3, 22. ·         Código de Procedimiento Civil: artículos 60 inciso 2, ·         Código Contencioso Administrativo: artículos 135 numeral 10, 136 literal e. ·         Decreto 254 de 2004: artículo 27. .        Decreto 252 de 2004: artículos 21 y 22.   

Doctrina relacionada

RICO PUERTA, Luis A. Teoría General y Práctica de la Contratación Estatal  10ª Edición. Bogotá: Leyer, 2018. Pág. 221.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: CE SIII A 38174 DE 2018
Síntesis
Fichas
Identificadores
  • Acción de controversias contractuales
  • Adiciones contractuales
  • Contratación estatal
  • Inexistencia del contrato
  • Naturaleza del contrato
  • Nulidad del contrato
  • Perfeccionamiento del contrato
  • Normativa
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