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Entrega de estudios y diseños con posterioridad al cierre. Principio de planeación en contrato con régimen privado.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII 39498 DE 2018

Organización

Identificadores

Ejecución del contrato
Equilibrio económico
Etapa contractual
Etapa precontractual
Modificaciones
Pliego de condiciones
Precio
Principio de planeación

Entidad

Consejo de EstadoConsejo de Estado 

Sentencia

SENTENCIA: CE SIII SubC E 39498 DE 2018  

Caso

Constructora Antares Ltda. Vs Empresas Públicas de Medellín

Magistrado Ponente

Ramiro Pazos Guerrero

Hechos relevantes

Empresas Públicas de Medellín EMP y la Constructora Antares Ltda, celebraron contrato para “la construcción y reposición de colectores”, por un valor de cuantía indeterminada pero determinable y un plazo inicial de trescientos días calendario contados a partir de la fecha señalada por la interventoría, posterior a la de perfeccionamiento del contrato. Los pliegos de condiciones no incluían planos al detalle ni diseños. El contrato fue adicionado en varias oportunidades. En ausencia de acuerdo entre las partes, la entidad contratante liquidó unilateralmente el contrato. El 1 de marzo de 2001 la sociedad Constructora Antares Ltda, presentó demanda en contra de EPM, con la cual pretende la nulidad de la resolución que liquidó unilateralmente el contrato. A su vez, la declaratoria de incumplimiento de EPM por el “no pago de los extracostos derivados por el desequilibrio económico del contrato, por el no reconocimiento de los valores correspondientes a la mayor permanencia, los extracostos ocasionados por la carencia de diseños definitivos y la incidencia de las modificaciones del IVA”. El 14 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, el recurso es presentado ante el Consejo de Estado que resuelve en la presente sentencia

Problema Jurídico

¿La carencia de diseños definitivos en el pliego de condiciones afectan la ecuación económica del contrato en perjuicio del contratista?

Regla ampliada

A los contratos de las empresas de servicios públicos que se suscribieron en vigencia del texto original del articulo 31 de la Ley 142 de 1994 les aplica régimen privado siempre que exista correspondencia ente el objeto de la empresa y el objeto del contrato, como en el presente caso. “Aún en presencia de un contrato sometido al régimen de derecho privado, el deber de planeación resulta coherente, en la medida que el conocimiento que tenga la entidad estatal de los componentes del objeto del contrato será herramienta útil para el aprovechamiento eficiente de los recursos públicos, además de la selección objetiva del contratista. Entre tanto, al particular como colaborador de la Administración le es impuesta la carga de comunicar a la entidad las deficiencias de planificación que evidencia para que sean subsanadas, de abstenerse de participar en la celebración de contratos en los que advierta que “por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse”. Tampoco podrá pretender el reconocimiento de derechos económicos “puesto que esto sería tanto como aspirar al reconocimiento de una apropiación indebida de los recursos públicos”. Cuando la entidad dispone, desde la etapa precontractual, que los diseños definitivos y sus respectivas cantidades de obra, se entregarán al contratista y el proponente no formula reparo se entiende que acepta tales condiciones, por lo tanto, no puede endilgarse a la entidad un incumplimiento frente a ese aspecto pues las partes aceptaron la incorporación de las condiciones y especificaciones del pliego, adicionalmente, el contratista no puede pretender realizarle modificaciones al contrato que no fueron sugeridas cuando le correspondía. Cuando el contratista se obliga a ejecutar una completamente una obra y el pliego de condiciones o el contrato contemplan mecanismos de reajuste y pago no se tiene un contrato de extensión ilimitada ni resulta sorpresivo la realización de obras extras.

Razones de la decisión

“La Sala debe considerar que las condiciones impuestas por la entidad en el pliego, incluida la entrega de los estudios y diseños definitivos una vez concluido el proceso de selección del contratista, no indica otra cosa que el beneplácito del oferente a la información suministrada por Empresas Públicas de Medellín al momento de la licitación, de lo cual se infiere que fue insumo suficiente para su propuesta económica y técnica, que contempló a su vez, el valor del contrato, el porcentaje de administración contenido en los costos indirectos, la programación de la obra y la fórmula de reajuste. Los argumentos expuestos por el demandante desconocen la aceptación ofrecida durante la etapa precontractual y a su vez pretenden introducir modificaciones en el contrato que no fueron sugeridas cuando le correspondía exigir claridad de la Administración mientras participaba en un escenario de igualdad con los demás oferentes.” (…) “En las condiciones ya reseñadas, el contratista se obligó a ejecutar los trabajos necesarios para la “correcta construcción, eficiente utilización y estabilidad de la obra contratada”, que se detallaron como: trabajos contemplados en la lista de precios unitarios presentados en la propuesta, obras adicionales y obras extras. Así mismo, el pliego de condiciones contempló la posibilidad de que durante la ejecución del contrato se originaran cambios y ajustes en los planos y especificaciones, que en caso de afectar sustancialmente el plazo o el precio serían objeto de acta modificatoria suscrita entre las partes, para convenir los ajustes a que hubiere lugar. Es pacífico el criterio jurisprudencial de la Corporación frente al contrato de obra diseñado bajo el sistema de precios unitarios, implementado por la entidad contratante para superar “la imposibilidad de establecer con exactitud, previamente a la ejecución del negocio jurídico, los montos totales que resultarán de realizar la obra contratada”. La Sección Tercera ha considerado que bajo esta modalidad de contrato “la entidad tanto en los pliegos como en el contrato aproxima un cálculo estimado de la cantidad o unidades de obra que se requerirá ejecutar para que el proponente establezca en su propuesta unos valores unitarios respecto de cada unidad de obra prevista por el ente contratante, de tal manera que el valor final del contrato será el resultado de sumar todos los productos que a su turno surjan de multiplicar los precios unitarios definidos en la propuesta –y aceptados por la entidad contratante, claro está- por las cantidades de obra final y efectivamente ejecutadas. En el caso concreto el oferente asintió al sistema de precios unitarios propuesto por las Empresas Públicas de Medellín y a las variaciones que se produjeran durante la ejecución contractual con el reconocimiento pecuniario correspondiente, atendiendo a la naturaleza de esta modalidad negocial. En consideración de ello, la Sala encuentra que en modo alguno puede resultar sorpresivo un aumento en las cantidades de obra, en la medida en que no se estableció al inicio, un número determinado de las mismas sino un estimado para satisfacer el objeto contractual.” (…)  “El contratista a través de su manifestación de voluntad consignada en el acta de modificación bilateral, aceptó la mayor permanencia en la obra y no formuló reparo o reclamación expresa frente a los efectos económicos que pudiera tener esta ampliación en el plazo. En consecuencia, no resulta procedente una reclamación posterior a través del ejercicio de la acción de controversias contractuales. En este evento, no es admisible entender del silencio del contratista una ausencia de renuncia de los efectos económicos de las adiciones en plazo del contrato o de las suspensiones, sino su aceptación, en tanto el asentimiento a la variación en el plazo, informa una aceptación de las condiciones en las que a partir de la prórroga se ejecutaría el contrato de obra.” (…) “A la entidad, de acuerdo con lo dispuesto en el pliego de condiciones le era exigible verificar las variaciones del impuesto o su creación respecto de elementos o servicios que no estaban gravados, además determinar la “real incidencia que la modificación o disminución de los impuestos existentes o la creación de gravámenes tuviera en los precios cotizados”, como en este evento ocurrió, donde encontró que la misma fórmula de reajuste, respecto de los ítems señalados cumplía con el propósito de ajuste contemplado desde la etapa precontractual. Es del caso precisar que por regla general no corresponde a la entidad estatal incorporar como obligación el reconocimiento de las variaciones en los impuestos que recaigan sobre los insumos requeridos para la ejecución del objeto contractual. Entenderla como imperativo sería trasladar un deber del contribuyente a la entidad estatal, cuando no resulta procedente, salvo que el gravamen constituya una situación imprevista, ajena a las partes, que tenga ocurrencia con posterioridad a la celebración del contrato y que impacte de manera significativa y anormal en la economía del negocio.”

Regla

No. Los pliegos de condiciones y el contrato deben establecer reglas objetivas, justas y claras, el solo hecho de no darle a conocer a los proponentes los diseños definitivos, no significa que la entidad haya omitido su deber de planeación.

Decisión

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la presente providencia. SEGUNDO: SIN COSTAS, toda vez que no están probadas. TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de origen.

Citas de precedentes en ratio decidendi

·         Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de abril de 2013, Exp. 27315, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

·         Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de marzo de 2014, Exp. 24845, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección B. sentencia de 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio

Citas de precedentes en obiter dictum

Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 18 de julio de 2007, Exp. 31838, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

Marco jurídico

·         Ley 142 de 1994 Ley 80 de 1993

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: SENTENCIA: CE SIII SubC E 39498 DE 2018
Síntesis
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Identificadores
  • Ejecución del contrato
  • Equilibrio económico
  • Etapa contractual
  • Etapa precontractual
  • Modificaciones
  • Pliego de condiciones
  • Precio
  • Principio de planeación
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    SENTENCIA:  CE SIII SubC E 39498 DE 2018 Entrega de estudios y diseños con posterioridad
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