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CE SIII B 39689 DE 2018 Declaratoria de caducidad en la ejecución del contrato. Posible exoneración de responsabilidad del contratista por la subcontratación con un tercero. Demanda de actos administrativos conjunto con la liquidación y su cómputo para declarar la caducidad.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE 39689 de 2018

Identificadores

Actos administrativos
Caducidad
Declaración de ocurrencia del siniestro
Garantía
Liquidación

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII B 39689 DE 2018 

Caso

  Dikonn Ltda. VS Empresa de Telecomunicaciones de Buenaventura S.A.   Litisconsorte de la parte activa: Seguros del Estado S.A.  
 

Magistrado Ponente

Ramiro Pazos Guerrero
 

Hechos relevantes

 
  1. El 11 de mayo de 1999, TELBUENAVENTURA y la sociedad Dikonn Ltda. suscribieron el contrato n.° 016-099 para el suministro, instalación y puesta en funcionamiento de un sistema inalámbrico de telecomunicaciones, con el fin de instalar 80 líneas telefónicas en varios corregimientos del Valle del Cauca.
 
  1. Para el cumplimiento de las obligaciones, la sociedad contratista Dikonn Ltda. constituyó la póliza n.° 9945110 expedida por Seguros del Estado S.A.
 
  1. El contrato fue objeto de varias suspensiones y prórrogas debido a los problemas de orden público de la zona, al igual que problemas de orden técnico.
 
  1. Con el conocimiento y aceptación expresa de TELBUENAVENTURA, el contratista encargó a Telemobile INC. El suministro de algunos de los componentes electrónicos necesarios para la instalación de los equipos requeridos. Todo el tiempo la demandada estuvo al tanto de la participación de la citada sociedad, así como de sus dificultades técnicas y financieras afrontadas por ese tercero, las cuales no son imputables al contratista.
 
  1. Sin embargo, el 10 de diciembre de 2001, a través de la resolución n.° 566, la demandada declaró la caducidad del contrato de suministro n.° 106-99, hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y declaró la ocurrencia del siniestro amparado por medio de la póliza n.° 9945110 de Seguros del Estado S.A. L a anterior decisión fue confirmada por medio de la resolución n.° 281 del 1 de febrero de 2002.
 
  1. El 14 de mayo de 2002 (fl. 39 rev, c. ppal), la sociedad Dikonn Ltda., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Buenaventura S.A. E.S.P., en adelante TELBUENAVENTURA.
 
  1. El 14 de abril de 2004, Seguros del Estado S.A. presentó coadyuvancia a la demanda de la sociedad Dikonn Ltda., en atención a su calidad de aseguradora del contrato de suministro n.° 016-99 del 11 de mayo de 1999 y afectada con su declaratoria de caducidad.
 
  1. Mediante sentencia del 2 de octubre de 2009 (fls. 489 a 513, c. ppal 2ª instancia), el a quo negó las pretensiones de la demanda
 
  1. Mediante sentencia del 10 de mayo de 2018, se estableció la modificación a la sentencia del 2 de octubre de 2009, para declarar la caducidad de la acción presentada por la aseguradora Seguros del Estado y negar las pretensiones de la demanda.
 
 

Problema Jurídico

  ¿Es posible declarar la caducidad de un contrato, hacer efectiva la cláusula penal y declarar la ocurrencia del siniestro por la responsabilidad del incumplimiento de un tercero y no del contratista? ¿Es posible declarar la caducidad después de vencido el plazo de ejecución del contrato? ¿el trámite liquidatario impacta en el estudio de la caducidad?  
 

Regla ampliada

  Existe litisconsorcio necesario cuando hay pluralidad de sujetos en calidad de demandante (litisconsorcio por activa) o demandado (litisconsorcio por pasiva) que están vinculados por una única relación jurídico sustancial. En este caso y por expreso mandato de la ley, es indispensable la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos, para que el proceso pueda desarrollarse, pues cualquier decisión que se tome dentro de este puede perjudicar o beneficiarlos a todos.   Por su parte, habrá litisconsorte facultativo cuando concurran libremente al litigio varias personas, en calidad de demandantes o demandados, ya no en virtud de una única relación jurídica, sino de cuantas partes dentro del proceso deciden unirse para promoverlo conjuntamente (legitimación por activa), aunque válidamente pudieran iniciarlo por separado, o de padecer la acción si sólo uno o varios de ellos debe soportar la pretensión del actor (legitimación por pasiva). Bajo esta modalidad, los actos de cada uno de los litisconsortes no redundarán en provecho o en perjuicio de los otros, sin que ello afecte la unidad del proceso o implique que la sentencia s e a igual para todos.   Ahora bien, frente a la coadyuvancia, supone una relación sustancial con una de las partes a la cual no le sean extensivos los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda verse afectada desfavorablemente si una de las partes es vencida. El coadyuvante sólo podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio. Lo importante aquí es que los efectos de la sentencia no se extiendan a la relación del tercero que coadyuva, razón por la cual la intervención se limita a una simple ayuda.   La otra, la intervención litisconsorcial, más conocida como litisconsorte cuasinecesario, supone, a diferencia de la coadyuvancia, la existencia de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, hasta el punto que el sujeto de esa relación estaría legitimado para demandar o ser demandado en el proceso. Cumplidos los requisitos para la intervención, el juez deberá aceptarla de plano y considerará las peticiones del litisconsorte.   En suma, la intervención de Seguros del Estado S.A. es a título de litisconsorte cuasinecesario y así será considerado, que no como coadyuvante; lo anterior se confirma si se tiene en cuenta que en su escrito de intervención formuló pretensiones para sí (fls. 186 y 187, c. ppal 2 a instancia), a diferencia de lo afirmado por el a quo en su sentencia.  
 

Razones de la decisión

  Cuestión muy debatida en el ámbito de la doctrina y sobre todo de la jurisprudencia ha sido el tema relacionado con las competencias, es decir el límite temporal que tiene la administración para declarar caducado el contrato estatal, si ellas están condicionadas a la ejecución y vigencia del contrato, o si resultan procedentes luego de concluido el plazo contractual y terminado el contrato.   La sentencia del 20 de noviembre de 2008, de la Sección Tercera del Consejo de Estado que en esta providencia constituye un precedente válido y de obligatorio acatamiento, en aras del respeto por el principio de igualdad y la seguridad jurídica, recoge una objetiva y puntual evolución del tema arriba enunciado y expresa, en síntesis, que  
  1. Bajo la vigencia del decreto-ley 222 de 1983 y hasta inicios de la vigencia de la ley 80/93, el Consejo de Estado tenía claramente establecido que no se podía terminar o caducar el contrato, interpretarlo o modificarlo después de su vencimiento, so pena de que el acto quedara viciada de nulidad. En cuanto a la caducidad se estableció que no se podía declarar una vez vencido la fase de ejecución contractual.
  2. Posteriormente mediante sentencia del 6 de junio de 1996, con fundamento en la diferencia entre vencimiento del plazo y relación negocial se dijo que la caducidad podía declararse por fuera del término del vencimiento del contrato (...).
  3. Mediante la sentencia arriba mencionada del 20 de diciembre de 2008, con ponencia de la Dra Ruth Stella Correa, se reexamina y replantea la cuestión, retomando la posición inicial, para concluir, que según la diferenciación de los conceptos de plazo de ejecución y plazo de liquidación del contrato, la finalidad, la naturaleza y noción legal de la caducidad antes expuestas, así como su armonización en el contexto de la etapa de liquidación del contrato, conforme a la naturaleza de esta última operación.

 

“En este contexto, al examinar nuevamente los límites temporales de este poder exorbitante, la Sala concluye que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo ejecución y mientras se encuentre este vigente, y no durante la etapa de liquidación (...)".   Adicionalmente, observa la Sala que la entidad contratante le garantizó, en varias oportunidades, el debido proceso al contratista, habida cuenta que en las mismas ocasiones en que lo requirió sobre el incumplimiento del contrato, en las mismas la contratista pudo haber ejercitado su derecho de defensa y contradicción, pero que en ejercicio de estas facultades solamente se justificó argumentando el incumplimiento de un tercero sub-contratista TELEMOBILE en la provisión de los equipos electrónicos necesarios para el cumplimiento del contrato, pero que la entidad contratante no estaba en la obligación de aceptar.   Por último, como corolario de lo señalado, la jurisprudencia de esta Sección se unifica en el sentido de que toda pretensión debe efectuarse dentro del término en que se puede ejercer el derecho de acceder a la administración de justicia, período que sólo puede ser suspendido, pero no interrumpido, de tal forma que su contabilización continua hasta su culminación sin que sea relevante que con anterioridad a su vencimiento se presente en forma oportuna peticiones en ejercicio del derecho de acción señalado, por lo que se impone que se verifique la caducidad de toda nueva pretensión sin perjuicio de que ésta se formule al comenzar un proceso, o durante su trámite vía reformulación del libelo introductorio.  

 

Regla

  Considera esta Sala, que no existiendo autorización de la entidad contratante para ceder el contrato parcialmente a un tercero y, además, no acreditándose prueba de la aceptación expresa o tácita de la participación del tercero, deviene imperativo denegar las pretensiones de la demanda.   La Sala concluye que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo ejecución y mientras se encuentre este vigente, y no durante la etapa de liquidación. La resolución que en el caso concreto declaró la caducidad del contrato estatal ya identificado fue adoptada el 10 de diciembre de 2001, es decir, bajo la vigencia del precedente jurisprudencial que aceptaba la competencia para declararla después de vencido la fase de ejecución, pero sin que haya fenecido la de liquidación; sin embargo una lectura del cuadro táctico descrito en la parte motiva permite afirmar que la misma se adoptó dentro del término de ejecución del contrato, dado que se encontraban pendientes de cumplimiento unas obligaciones a cargo del contratista.   Por otro lado, no es cierto, entonces, la afirmación que hace la demanda respecto a la aceptación expresa o tácita de la entidad contratante en lo relacionado con el encargo a un tercero, en este caso TELEMOBILE INC., para que, el incumplimiento y las dificultades de esta puedan servir de motivo o causa exonerativa de responsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por parte de la empresa contratista. Ahora bien, si ello fuera cierto estaríamos frente a una cesión parcial del contrato que tampoco, en el caso subexamine, se cumple con los prescrito en el inciso tercero del artículo 41 de la Ley 80/93, de acuerdo con el cual: "los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante" (...), exigencia esta que, en términos de prueba, también brilla por su ausencia.   Ahora bien, para la Sala, no existe duda alguna en cuanto a que el incumplimiento de las obligaciones del contratista afectó de manera grave y directa la ejecución del contrato, en razón a que no obstante los múltiples requerimientos realizados por la entidad contratante, tanto a la empresa contratista como a la aseguradora, aquella se limitó a justificarlo con el argumento de que un tercero -se insiste no autorizado ni expresa, ni tácitamente por la entidad contratante- no había suministrado los equipos técnicos para el cumplimiento del objeto contractual que, dada su naturaleza de constituir un servicio público esencial ameritaba su cumplimiento célere, en los términos contractuales y/o de las prorrogadas (sic) aceptadas por la entidad contratante.   El acto administrativo que declaró la caducidad del contrato no fue sorpresivo, respetó el debido proceso, requirió en varias oportunidades al contratista para que se allane a cumplir sus obligaciones pactadas en la relación contractual y consideró, dada su facultad de analizar las razones de conveniencia y oportunidad que dicho incumplimiento afectaba de manera grave y directa la ejecución del contrato.   Frente a la posibilidad de demandar actos administrativos, la sala expresó lo siguiente: “es claro que los interesados en demandar actos administrativos contractuales, como el que aquí se cuestiona, tienen dos posibilidades: demandarlo por separado o en forma conjunta con la liquidación. Si deciden lo primero deben tener en cuenta que para el término de caducidad no se considerará el trámite de liquidación, en tanto de forma voluntaria prescindieron de cuestionar este último por lo que mal haría en considerarse un aspecto que no es objeto de cuestionamiento para los solos efectos de la caducidad. En el segundo evento, la caducidad deberá considerarse el fenómeno liquidatorio, toda vez que es objeto de cuestionamiento. Lo anterior deja en evidencia que no se trata de privilegiar una interpretación desfavorable de la norma en cuestión, sino de darles plenos efectos a los supuestos del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, en tanto si los interesados deciden voluntariamente ejercitar su acción en cualquiera de los dos escenarios descritos las consecuencias como las que se derivan de la caducidad deberán considerarse para presentar una demanda en tiempo. “   En ese orden, la resolución n.° 281 del 1 de febrero de 2002, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por Seguros del Estado S.A. en contra de la resolución n.° 566 del 10 de diciembre de 2001, que declaró la caducidad del contrato de suministro n.° 106-99 de 1999, no fue notificada a la sociedad actora, pero como la demanda se presentó el 11 de mayo de 2002, con solo tomar la fecha de la primera resolución mencionada y cruzarla con la última fecha, es claro que entre ambas no hay más de dos años para que se configura el fenómeno de caducidad.   Sin embargo, algo distinto ocurre con Seguros del Estado S.A., atendiendo a su condición de litisconsorte cuasinecesario y a la formulación de nuevas pretensiones para sí, toda vez que sólo cuando presentó su escrito de intervención es posible verificar si la misma fue oportuna. En ese orden, vale señalar que recientemente la Sección unificó su criterio alrededor de si la incorporación de nuevos demandantes o pretensiones, incluso en tratándose de litisconsortes facultativos, obligaba a computar la caducidad de forma separada de la demanda principal. En esa oportunidad, se definió que ese hipotético debía verse como una nueva demanda y, en consecuencia, daba lugar a un cómputo independiente de la caducidad de la acción.   En consecuencia, habida consideración que la intervención de la aseguradora se hizo de forma extemporánea habrá que declararse la caducidad de su acción y, por consiguiente, la Sala se releva de la obligación de pronunciarse sobre el recurso interpuesto. En consecuencia, como ninguna otra parte apeló, la negativa de las pretensiones dispuesta por el a quo se mantendrá.   No habrá lugar a condena en costas, por cuanto no se dan los supuestos de que trata el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.  
 

Decisión

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 2 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedará así: PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción presentada por la aseguradora Seguros del Estado S.A., en su calidad de litisconsorte cuasinecesario. SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda. TERCERO: Sin costas. SEGUNDO: SIN COSTAS, toda vez que en la presente instancia no aparecen probadas. TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de origen.
 

Citas de precedentes en ratio decidendi

  Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2013, exp. 26.707, M.P. Stella Contó Díaz del Castillo   Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 5 de diciembre de 2016, exp. 37069, M.P. Danilo Rojas Betancourth.   Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de noviembre de 2013, exp. 31.755, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.   Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de mayo de 2016, exp. 40.077, M.P. Danilo Rojas Betancourth.   Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de marzo de 2012, exp. 54001-23-31-000-1997-02625-01(20745), actor: Loterías del Norte Limitada,' C P . Mauricio Fajardo Gómez, entre otras.  
 

Citas de precedentes en obiter dictum

  Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de julio de 2009, exp. 1760-08, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.   Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de febrero de 2010, exp. 19.526, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.   Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, exp. 17.031 M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 20.810, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Cfr. Ibíd. Sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 20.810 Cfr. Ibíd. Sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 20.810. Cfr. Ibíd. Sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 20.810 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 24 de octubre de 2000, exp. 5387, M.P. José Fernando Ramírez Gómez. Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, noviembre 30 de 2006, radicación número: 25000-23-26-000- 2001-01008-01(30832), actor: Asesoramos SCA., demandado: Municipio de Gama, referencia: acción contractual. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 1995, exp. 10.634. En el mismo sentido: sentencias del 15 de octubre de 1999, exp. 10.929, M.P. Ricardo Hoyos Duque; del 13 de julio de 2000, exp. 12.513, M.P. María Elena Giraldo Gómez y del 29 de enero de 2004, exp. 10.779 Alier Hernández Enríquez.
 

Marco jurídico

  • Código de Procedimiento Civil, artículo 52.
  • Decreto 2282 de 1989, articulo 1, numeral 9.
  • Código contencioso administrativo, articulo 87, 129, 136, numeral 10, 146 inciso 3, 164
  • Ley 446 de 1998, articulo 44
  • Decreto Ley 19 de 2012, articulo 217
  • Decreto Ley 222 de 1983
  • Ley 80 de 1993, articulo 18, 41, 60
   
 

Doctrina relacionada

Muñoz Machado Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Tomo IV, La Actividad Administrativa, Editado por lustel, Madrid - España, primera edición 2011, pg.45.  
 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
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  • Actos administrativos
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  • Garantía
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