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Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 28680 DE 2015

Identificadores

Caducidad de la acción
Nulidad del contrato

Entidad

Consejo de Estado

Caso

SOCIEDAD INGENIERA CIVIL VIAS Y ALCANTARILLADOS – INCIVIAL S.A. VS. DISTRITO CAPITAL Y OTROS 

Magistrado Ponente

Stella Conto Díaz del Castillo

Hechos relevantes

1.El Distrito Capital-Secretaria de Obras Públicas y la Sociedad R Y L Ltda., suscribieron el Contrato n.° 1541 el 25 de noviembre de 1996, para la Recuperación y Mantenimiento de varias vías de esta ciudad, el cual fue cedido a la demandante con autorización del demandado.

2. INCIVIAL solicitó ampliación del plazo, argumentando dificultades en la ejecución del contrato, pero esta solicitud no se concedió debido a que la Entidad la consideró extemporánea.  También se realizaron varias prórrogas del contrato.

3. La demandada impidió la continuación de las obras y declaró el incumplimiento, impuso multa, hizo efectiva la cláusula penal, solicitó la liquidación del contrato en desconocimiento de lo ejecutado por el contratista y de las situaciones de fuerza mayor; y no se pagaron las obras adicionales.

4. INCIVIAL solicitó la declaración de incumplimiento de la demandada al romper la ecuación financiera del contrato, y la nulidad de las resoluciones que impusieron las sanciones.

5. La demandada liquidó unilateralmente el contrato.

Problema Jurídico

¿Pueden las partes de un contrato pactar que una de las partes (Entidad Estatal) pueda imponer unilateralmente sanciones pecuniarias y exigir su pago sin acudir al juez?

Regla ampliada

“El juez administrativo puede declarar oficiosamente la nulidad absoluta, siempre que se encuentre plenamente demostrada en el proceso con audiencia de las partes o sus causahabientes, como lo prevé el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, mediante el cual se modificó el artículo 87 del C.C.”

Razones de la decisión

“Es claro que las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pueden pactar el cobro de sanciones, para el efecto multas y cláusulas penales, pues así lo prevén los Códigos Civil y de Comercio, sin embargo, cosa diferente a valorar las indemnizaciones por incumplimiento anticipadamente, tiene que ver con asignar a los contratantes o a uno de ellos, así el privilegiado sea una entidad pública, la posibilidad de determinar su imposición y exigir el pago de lo convenido; pues esto contraviene el orden superior a cuyo tenor todas las personas son iguales ante la ley, de donde se colige que ninguno de los contratantes está autorizado para definir a su arbitrio lo acontecido, en el marco de la ejecución contractual y fallar en su beneficio.”

“De lo anterior, se sigue que si bien las partes pueden convenir sanciones por incumplimiento de ello no se sigue que válidamente convengan la facultad de que una de ellas, para el caso la entidad pública, pueda resolver y ejecutar lo pactado, a su arbitrio, pues ello compromete el orden jurídico.

El privilegio de autotutela administrativa que figura en el contrato que ocupa la atención de la Sala, es decir, la capacidad del sujeto contratante para tutelar sus propios intereses en vía declarativa o ejecutiva, sin necesidad de acudir el juez, comporta una competencia funcional que la entidad no puede adquirir por convención, lo que se traduce necesariamente en la vulneración del principio de legalidad, uno de los pilares y valores fundamentales del Estado de derecho que por lo mismo no se puede soslayar en orden a obtener el cumplimiento contractual.

En consecuencia, las partes podían convenir en una sanción pecuniaria, trátese de multas o de cláusula penal pecuniaria pero no en la facultad de imponerla unilateralmente. Cabe precisar que la aludida autorización contractual, además de carecer de respaldo positivo normativo, fue excluida por el legislador en los contratos estatales suscritos en vigencia de la Ley 80 de 1993; sin perjuicio de las facultades exorbitantes de que habla el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. Esto porque el Estatuto Contractual propende porque las entidades públicas concurran al tráfico jurídico de bienes y servicios en igualdad de condiciones que los particulares, propósito que se desdibuja totalmente, si las facultades de la contratante desequilibran la relación contractual.”

“Se trata de una declaración que puede abarcar el contrato en su totalidad o parcialmente, atendiendo al alcance del vicio advertido. Siendo así y en consideración a que acorde con los artículos 1519 del C.C. y 899 y 902 del C. de Co, procede declarar la nulidad parcial de las cláusulas Vigésima Novena y Trigésima de! contrato 1-541/96 objeto de la litis, pero solo en cuanto atribuyeron a la administración la facultad de sancionar directamente al contratista, por contravenir el orden público, pues a las autoridades les está prohibido arrogarse facultades que no les han sido conferidas por la ley.

Efectivamente, las partes, facultaron a la demandada para imponer unilateralmente las multas en caso de mora y a su turno la sanción penal pecuniaria en caso de declaratoria del incumplimiento, en este último caso por fuera del ámbito de la declaratoria de caducidad, acuerdo que las vicia parcialmente de nulidad absoluta, por lo que en los términos del artículo 32 de la Ley 446 de 1998 y 45 de la Ley 80 de 1993, corresponde declarar oficiosamente la nulidad.”

Regla

Las Entidades Estatales no pueden tutelar sus propios intereses en vía declarativa o ejecutiva sin acudir al juez, pues de hacerlo vulneran el principio de legalidad ya que el hecho de que una de las partes pueda resolver y ejecutar lo pactado a su arbitrio compromete el orden jurídico.

Decisión

CONFÍRMASE CON MODIFICACIONES las sentencias proferidas el 13 de mayo de 2004, adicionada el 15 de julio siguiente y la proferida el 8 de julio del mismo año, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera- Sala de Descongestión y Subsección "B", las cuales quedarán así:

PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de pleito pendiente proferida dentro del proceso n.° 2001-02664 01 (28680).

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de la resolución n.° 3128 de 15 de septiembre de 1997, por medio de la cual se declaró el incumplimiento al plazo del contrato No. 1-541/96 y se dispuso el cobro de la cláusula penal pecuniaria, proferida por el Secretario de obras Públicas del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, por lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

TERCERO: DECLÁRASE la nulidad de la resolución n.° 0261 de 14 de mayo de 1998, que confirmó la decisión anterior.

CUARTO: DECLÁRASE que la parte actora ni la Compañía de Seguros están obligadas a pagar suma alguna por concepto de la sanción pecuniaria en ellas impuesta.

QUINTO: NIÉGANSE las demás suplicas de la demanda.

SEXTO: SIN COSTAS por no aparecer causadas.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de enero de 1975, Exp. 1503, CP. Gabriel Rojas Arbeláez.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de junio de 2011, Exp. 19.936, CP. Ruth Stella Correa Palacio

Citas de precedentes en obiter dictum

Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 2012, expediente n.° 20104. M.P. Ruth Stella Correa palacio.

Marco jurídico

Numeral 10 del artículo 136, artículo 87 del C.C.A., artículo 18, 60 de la Ley 80 de 1993, Artículo 97 del C. de P.C., artículo 14 de la Ley 80 de 1993, artículos 1519 del C.C. y 899 y 902 del C. de Co

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Ficha: Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes
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