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Una entidad pública puede imponer multas como una medida coercitiva para constreñir a un contratista al cumplimiento de sus obligaciones dentro de la vigencia del plazo contractual. 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 28875 DE 2014

Identificadores

Contratación estatal
Licitación pública
Etapa contractual
Multas
Contratista

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 28875 DE 2014

Caso

INGENIERIA CIVIL VIAS Y ALCANTARILLADOS - INCIVIAL S.A. VS INSTITUTO NACIONAL DE VIAS - INVIAS

Hechos relevantes

  En diciembre de 1989 el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS - INVIAS dio apertura a la convocatoria pública No. 003 para contratar por el sistema de precios unitarios la pavimentación de las vías K57+000 – K81+000 de la carretera Puerto Boyacá- La Lizama, convocatoria a la que presentó propuesta la demandante.   Por medio de la Resolución No. 17882 del 29 de diciembre de 1989 se le adjudicó el contrato a Incivial S.A.,   El 30 de octubre de 1992 se celebró entre INGENIERIA CIVIL VIAS Y ALCANTARILLADOS - INCIVIAL S.A. y la SOCIEDAD CONSTRUCCIONES CARRILLO CAYCEDO LTDA. CONCAY LTDA.  el contrato de cesión No. 728, por virtud del cual aquella cedió en favor de ésta la totalidad de los derechos y obligaciones derivados del contrato No. 948 de 1989 y sus adicionales No. 129 de 1991 y 244 de 1992, previa autorización del demandado.     Mediante las Resoluciones No. 13065 y 13066 del 28 de octubre de 1992 el Ministerio de obras Públicas y Transporte declaró el incumplimiento parcial del contrato No. 948 de 1989 señalando que la demandante no había cumplido su obligación de señalización de la zona de ejecución de las obras y por no disponer de los equipos requeridos para su realización y le impuso multas por valor de $ 35.020.170.00 y de $77.099.200.00., respectivamente.   Contra las Resoluciones en mención se instauraron los recursos de reposición siendo resueltos por medio de las Resoluciones No. 15133 y 15037 del 28 de octubre de 1993 en el sentido de confirmarlas en todas y cada una de sus partes.   En las resoluciones se aduce que el incumplimiento del demandado se concreta en no realizar las obras previas para iniciar la ejecución de las obras; no decidir oportunamente sobre los cambios en el programa de inversiones, en el diseño del pavimento, en las fuentes de materiales pétreos, en las cantidades de obra y los recursos adicionales del contrato; fijar precios unitarios inferiores a los acordados y señalados por la interventoría; no adoptar las medidas necesarias para el manejo de la situación de perturbación de orden público que se presentaba en la zona; no reconocer las obras adicionales de habilitación y rehabilitación de las vías en favor de la comunidad ni los sobrecostos por transporte de materiales, ni tampoco los intereses y ajustes a las actas parciales dejadas de cancelar.   El 7 de marzo de 2004 la Sociedad Ingeniería Civil Vías y Alcantarillados- Incivial S.A.- presentó demanda contra el Fondo Vial Nacional, hoy Invias- solicitando que se declarara que éste incumplió el contrato No. 948 del 29 de diciembre de 1989 y los contratos adicionales No. 129 del 14 de marzo de 1991 y No. 244 del 10 de abril de 1992. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública imponer multas como una medida coercitiva para constreñir a un contratista al cumplimiento de sus obligaciones dentro del plazo de ejecución del objeto contractual?

Razones de la decisión

«La multa contractual se define como aquella sanción pecuniaria de la cual puede hacer uso la administración en ejercicio de su función primordial de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, con el objeto de constreñir o apremiar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, una que vez se verifique el acaecimiento de incumplimientos parciales en vigencia del plazo contractual.   Por consiguiente, la multa contractual tiene como función primordial compeler al deudor a la satisfacción de la prestación parcialmente incumplida, es decir, tiene una finalidad eminentemente conminatoria, a diferencia de la cláusula penal, medida coercitiva mediante la cual lo que se busca no sólo es precaver sino también sancionar el incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista.   Resulta entonces obvio que las multas pueden hacerse efectivas en vigencia del contrato y ante incumplimientos parciales en que incurra el contratista, pues si por medio de éstas lo que se busca es constreñirlo a su cumplimiento, no tendría sentido imponer una multa cuando el término de ejecución del contrato ha vencido y el incumplimiento es total y definitivo.   En lo relativo a la imposición de multas en contratos estatales ésta Corporación ha señalado: “(…)1. La  imposición de multas en los contratos estatales tiene por objeto apremiar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, mediante la imposición de una sanción de tipo pecuniario en caso de mora o incumplimiento parcial. Su imposición unilateral por las entidades estatales se asocia normalmente a las necesidades de dirección del contrato estatal y de aseguramiento de los intereses públicos por parte de la Administración. 2. La obligación que nace de la multa es el pago de una obligación dineraria liquidada en el respectivo acto. Esta obligación de pagar una suma de dinero es distinta (adicional) de las obligaciones contractuales propiamente dichas, pues representa una carga adicional originada en una situación de incumplimiento, por la que el contratista debe responder. Así, el contratista sigue obligado a cumplir el contrato, pero además, si es multado, debe pagar al Estado la suma de dinero correspondiente a la multa.

 

Ahora, en lo relativo al límite temporal de la administración para declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato e imponer las multas respectivas, la Sección Tercera de ésta corporación ha señalado: “(…) (iii) Se prevé que sólo podrá adoptarse [las multas como medida coercitiva] mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista, lo cual significa que, además que se encuentra prevista para incumplimientos parciales y no totales, procede siempre que el contratista no haya satisfecho a cabalidad sus prestaciones, toda vez que su finalidad es la de garantizar el cumplimiento cabal y oportuno de un contrato constriñendo al contratista a su ejecución en caso de mora o retardo. Una vez vencido el plazo de ejecución, cesa la aludida facultad, de suerte que su aplicación extemporánea, o sea, la inobservancia de este límite temporal, hace anulable el acto respectivo, al presentarse una forma de incompetencia por razón del tiempo (ratione temporis).   Por consiguiente, para la viabilidad de la imposición de las multas, resulta necesario que no se haya vencido el plazo de ejecución o decretado la caducidad del contrato, pues, se precisa, ellas no tienen una naturaleza indemnizatoria sino compulsiva por cuanto sirven para apremiar o conminar al contratista a cumplir el contrato, lo que implica que deben ser aplicadas durante el término fijado por las partes para su cumplimiento en tiempo oportuno y no cuando ese período ha expirado o extinguido en forma anormal”[1].   Así las cosas, es claro que la administración, en vigencia del Decreto 222 de 1983, tenía la competencia para declarar el incumplimiento parcial del contrato e imponer multas como una medida coercitiva para constreñir al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, siempre y cuando no hubiera vencido el plazo de ejecución del objeto contractual».  


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 7 de octubre de 2009, Expediente No. 17.936.

Regla

Una entidad pública puede imponer multas como una medida coercitiva para constreñir a un contratista al cumplimiento de sus obligaciones dentro del plazo de ejecución del objeto contractual, porque:

  1. El objeto de la multa contractual es constreñir o apremiar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, una que vez se verifique el acaecimiento de incumplimientos parciales en vigencia del plazo contractual. 2. Las multas pueden hacerse efectivas en vigencia del contrato y ante incumplimientos parciales en que incurra el contratista.

 

Decisión

  PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.   SEGUNDO: OFICIAR al Juzgado Laboral del Circuito de Barrancabermeja para enterarlo de esta decisión, habida cuenta de que hay una orden de embargo de los derechos que pudieran ser reconocidos en favor de la demandante Incivial S.A. dentro del proceso No. 10098.   TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de Origen.   CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Marco jurídico

Decreto 222 de 1983

Conceptualizaciones

  MULTA CONTRACTUAL: «La multa contractual se define como aquella sanción pecuniaria de la cual puede hacer uso la administración en ejercicio de su función primordial de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, con el objeto de constreñir o apremiar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, una que vez se verifique el acaecimiento de incumplimientos parciales en vigencia del plazo contractual. Por consiguiente, la multa contractual tiene como función primordial compeler al deudor a la satisfacción de la prestación parcialmente incumplida, es decir, tiene una finalidad eminentemente conminatoria, a diferencia de la cláusula penal, medida coercitiva mediante la cual lo que se busca no sólo es precaver sino también sancionar el incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista”».    

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Una entidad pública puede imponer multas como una medida coercitiva para constreñir a un..
Síntesis
Fichas
Identificadores
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  • Etapa contractual
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  • Contratista
  • Normativa
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