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Una entidad pública puede rechazar una oferta cuando se presente incumplimiento de las normas que regulan la presentación de estados financieros porque es un requisito sustancial necesario para comparar las propuestas

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII 30161 DE 2015

Identificadores

Contratación estatal
Licitación pública
Pliego de condiciones
Oferta
Rechazo de la oferta
Incumplimiento
Etapa precontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII 30161 DE 2015

Caso

CONSORCIO VÍA 40  VS MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Y OTRA  

Hechos relevantes

Mediante la Resolución No. 020 del 24 de junio de 1999, aclarada por medio de la Resolución No. 026 del 19 de julio el Municipio de Villavicencio ordenó la apertura a la licitación pública No. S.O.P.M. 001- 99, con el objeto de contratar por el sistema de precios unitarios fijos la construcción del paso a desnivel para la intersección vial de la Avenida 40 vía a las Acacías con la Avenida Circunvalar sector Villacentro, tal como lo señalo el accionante en su demanda (Fol. 6 del C. No. 1).   A dicha licitación presentaron su propuesta, entre otras, el consorcio demandante, conformado por las sociedades Ureña Pérez y Cortez - Upec Ltda.-, Oscar Vicente Barreto Baquero, Constructec Ltda. y Bernardo Alfonso Casas Olaya.   Por medio del numeral 1.15.5 del pliego de condiciones se estableció que el proponente debía elaborar la propuesta con sujeción a las reglas previstas en éste, así como también debía allegar la documentación exigida por la entidad.   A su vez, en el Numeral 1.17.4 se estableció como uno de los requisitos económicos que los proponentes debían presentar sus estados financieros. En el mismo numeral se estableció que en caso de que alguno de los proponentes no diera cumplimiento a las exigencias allí previstas ni a los numerales 3.2.10 y 4.6.1 del pliego la propuesta respectiva sería rechazada.   Ahora bien, mediante el Numeral 3.2.10. referente a los estados financieros básicos señaló en su inciso tercero que “Toda la documentación anterior debe estar firmada por el Representante Legal, el Contador y el Revisor Fiscal, si lo requiere, de acuerdo con lo establecido en los artículos 37 y 38 de la Ley 222 de 1995. (…) La omisión, los defectos, deficiencias o errores en las cifras del Balance general, del Estado de Resultados y/o de la Declaración de Renta, no serán subsanables y generara el rechazo de la propuesta” (Fol. 122 del C. No. 1).   Por su parte, en el numeral 4.6.1 Lit. i) se estableció como una de las causales de rechazo de la propuesta “Cuando la propuesta esté incompleta por no incluir alguno de los documentos exigidos en este Pliego de Condiciones o cuando contengan defectos insubsanables, de acuerdo con lo previsto en el numeral 15 del artículo 25 de la ley 80 de 1993” (Fol. 131 del C. No. 1).   En desarrollo de la audiencia que se llevó a cabo el 14 de enero de 2000 la entidad estimó que los estados financieros de los años 1997 y 1998 presentados por la sociedad Urueña Pérez y Cortez- Upec Ltda.-, integrante del Consorcio Vía 40 no cumplían con los requisitos legales ni con los exigidos en el pliego de condiciones, razón por la cual la propuesta presentada fue rechazada.   El 16 de junio de 2000 el Consorcio Vía 40 presentó demanda contra el Municipio de Villavicencio y la Sociedad Ordoñez Cárdenas y Cía. Ltda. solicitando que se declarara la nulidad del contrato No. S.O.P.M. 020/2000 del 20 de enero de 2000 y de la Resolución No. 015 del 14 de enero de 2000 por medio de la cual se le adjudicó la licitación pública No. S.O.P.M. 001-99 a la Sociedad Ordoñez Cárdenas y Cía. Ltda. Pide también que se declare que debía ser la adjudicataria del contrato objeto de la licitación pública No. S.O.P.M. 001-99.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública rechazar una oferta cuando se presente incumplimiento de las normas que regulan la presentación de estados financieros, así como cuando alleguen de forma incompleta la documentación requerida para ello?

Regla ampliada

CLASES DE REQUISITOS PREDICABLES A LA OFERTA Y A LOS PROPONENTES: «Tres (3) clases o tipos de requisitos predicables tanto de la oferta como de los proponentes: i) Los requisitos subjetivos, que son aquellos cuyo cumplimiento permite evaluar las calidades, capacidades, idoneidad y condiciones de los oferentes; ii) Los requisitos objetivos, que permiten evaluar los aspectos técnicos, económicos, presupuestales, etc., a efectos de realizar una ponderación de las ofertas presentadas en su real y efectiva dimensión; y iii) Los formales que “atienden a la instrumentalización y protocolización de los actos jurídicos, tanto de la propuesta como del contrato estatal”»

Razones de la decisión

« Mediante el Numeral 15 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 el legislador fue claro al señalar que el incumplimiento de los requisitos o la falta de documentos relativos a la futura contratación o al proponente, innecesarios para realizar un ejercicio comparativo de las propuestas presentadas, no serían un título válido y suficiente para que la entidad estatal contratante pudiera rechazar o excluir algunas de las propuestas presentadas.   Dicha regla se reprodujo posteriormente en el parágrafo 1º de la Ley 1150 de 2007 al señalar que “La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización”.    (…) Con todo lo expuesto se tiene que por regla general la ley exige una estricta sujeción de los proponentes y la administración a los requisitos y reglas previstos en los pliegos de condiciones, sin embargo, ésta regla se ve matizada por la misma ley al señalar que el único título válido para rechazar o excluir las ofertas de un determinado proceso de selección es el incumplimiento de requisitos o reglas que estando previstos en los pliegos de condiciones, sean necesarios para comparar las propuestas[1].   En éste orden de ideas, se debe realizar una distinción entre los requisitos formales del pliego de condiciones, que son aquellos que no son necesarios para la comparación de las propuestas y los requisitos sustanciales del pliego de condiciones que son aquellos que sí lo son; de forma tal que se entienda que el incumplimiento de aquellos no conduce al rechazo o exclusión de las propuestas y por lo tanto son subsanables; y que el incumplimiento de éstos si conduce al rechazo o exclusión de éstas y que por lo tanto no son subsanables.    Luego, si lo que ocurre es que en un determinado proceso de selección una de las sociedades integrantes de un consorcio proponente no allega sus estados financieros debidamente certificados y dictaminados cuando así lo exige la ley, no puede entenderse que éste sea un requisito meramente formal susceptible de ser subsanado, pues su cumplimiento le permite a la entidad estatal evaluar y calificar, con base en parámetros objetivos, la capacidad financiera del proponente, lo que hace que se constituya en un requisito sustancial para realizar un ejercicio comparativo entre las diferentes propuestas presentadas, cuyo incumplimiento conduce indefectiblemente al rechazo o exclusión de la respectiva oferta.     La Sociedad Urueña Pérez y Cortez- Upec Ltda.-, integrante del consorcio vía 40 incumplió los requisitos previstos en el pliego de condiciones para la presentación de los estados financieros, pues estando obligada por ley a presentarlos debidamente dictaminados por un revisor fiscal, se limitó a presentar la documentación respectiva con la firma del Gerente de la entidad y representante legal del consorcio y por el contador público.   En efecto, la Sociedad Urueña Pérez y Cortez- Upec Ltda.-, integrante del consorcio demandante, estaba obligada a presentar la documentación contentiva de los estados financieros del año 1998, no solamente con la certificación de su representante legal de la entidad y del contador público, sino que también debían estar dictaminados por el respectivo revisor fiscal.   En éstos términos, es evidente entonces que la oferta presentada por el consorcio demandante debía ser rechazada de plano y que por consiguiente ni la Resolución de adjudicación No. 015 del 14 de enero de 2000, ni el contrato No. S.O.P.M. 020/2000 del 20 de enero de 2000 acusados se encuentran viciados de nulidad porque la decisión de excluir o del proceso licitatorio a la Unión Temporal al Consorcio Vía 40 se ajustó a lo previsto en el pliego de condiciones.    Es de precisar en éste punto que conforme a lo previsto en el artículo 25 de la ley 80 de 1993 y la jurisprudencia señalada por ésta Corporación, se admite que el incumplimiento de algunos de los requisitos previstos en el pliego de condiciones sea susceptible de ser subsanado en el curso del proceso de selección, también es cierto que frente aquellos requisitos sustanciales, es decir aquellos que se estiman necesarios para comparar las ofertas no son susceptibles de ser subsanados.   Así las cosas, la presentación de estados financieros es un requisito sustancial del pliego de condiciones, pues por medio de éste la administración califica y evalúa la capacidad financiera de los proponentes con fundamento en datos financieros objetivos contenidos en los estados financieros aportados, debidamente dictaminados y certificados, de forma tal que al realizar un ejercicio comparativo entre las ofertas pueda seleccionar objetivamente al proponente que tenga la solvencia y liquidez requerida en su patrimonio a efectos de procurar la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos.    De ésta forma, al ser el requisito al que se alude de carácter sustancial, su incumplimiento no era susceptible de ser subsanado en el curso del respectivo proceso de selección.”».    
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 14 de marzo de 2013, Exp. 24.059. 

Regla

Una entidad pública puede rechazar una oferta cuando se presente incumplimiento de las normas que regulan la presentación de estados financieros, así como cuando alleguen de forma incompleta la documentación requerida para ello, porque:   1. Los estados financieros le permiten a la entidad estatal evaluar y calificar la capacidad financiera del proponente, lo que lo constituye en un requisito sustancial para realizar un ejercicio comparativo entre las diferentes propuestas presentadas.   2. El incumplimiento de las normas que regulan la presentación de estados financieros, conduce indefectiblemente al rechazo o exclusión de la respectiva oferta.    

 3. El único título válido para rechazar o excluir las ofertas de un determinado proceso de selección es el incumplimiento de requisitos o reglas que estando previstos en los pliegos de condiciones, sean necesarios para comparar las propuestas

Decisión

PRIMERO: CONFIRMAR  la sentencia apelada pero por las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia. SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de Origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Marco jurídico

Artículo 25 de la ley 80 de 1993 Numeral 15 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 Parágrafo 1º de la Ley 1150 de 2007

Conceptualizaciones

PLIEGO DE CONDICIONES: «Los pliegos de condiciones se instituyen como uno de los principales instrumentos que desarrollan y permiten la efectividad no solamente del principio de planeación en la etapa previa a la celebración del contrato, sino también de los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad,  pues en éste se incorporan las reglas claras, completas y objetivas que van a regir no sólo el proceso de selección del contratista, sino que también determinan el contenido del futuro negocio jurídico que se va a celebrar[1].   Así las cosas los pliegos de condiciones ostentan una doble naturaleza jurídica, pues de una parte y previamente a la adjudicación del contrato, se constituye en un acto administrativo de carácter general que rige el proceso de selección del contratista y sus reglas son de obligatorio cumplimiento para la administración y para los oferentes o posibles interesados que acudan a éste y, de otra parte, una vez celebrado el contrato se convierte en el marco jurídico o conjunto de reglas que determina el contenido y alcance del negocio jurídico a celebrarlo»[2].      
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 5 de junio de 2008, Exp. 8031. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de abril de 2006, Exp. 16.041. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Una entidad pública puede rechazar una oferta cuando se presente incumplimiento de las normas que..
Síntesis
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Identificadores
  • Contratación estatal
  • Licitación pública
  • Pliego de condiciones
  • Oferta
  • Rechazo de la oferta
  • Incumplimiento
  • Etapa precontractual
  • Normativa
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