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Una entidad pública puede solicitar al contratista exceso en la ejecución de lo contratado sin que proceda  pago de las prestaciones pactadas, siempre y cuando exista vínculo contractual y se trate de una actividad autónoma -no necesaria para la ejecución perfecta del objeto.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 28400 DE 2015

Identificadores

Licitación pública
Contratación estatal
Etapa contractual
Adiciones contractuales
Contratista

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 28400 DE 2015

Caso

SOCIEDAD CONSTRUCTORES DK LIMITADA VS. INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y OTRO

Hechos relevantes

Entre la sociedad CONSTRUCCIONES D.K. LTDA, como contratista y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU, como contratante, se celebró el contrato de consultoría 290-98, el día 21 de diciembre de 1.998, cuyo objeto consistía en la elaboración de registros topográficos de la Avenida Longitudinal de Occidente, Avenida Centenario (Calle 13) a Río Bogotá y el tramo de intersección Autonorte – transversal Suba. La ejecución de dicho contrato se inició el 18 de enero de 1998 y su cumplimiento, implicaba entregar al IDU, los registros topográficos, las escrituras y los folios de matrícula inmobiliaria de cada uno de los predios cuyo registro debía elaborarse.   Una vez legalizado el mencionado contrato y habiéndose iniciado su ejecución apenas y estando vigente el mismo, pues este finalizaba el 26 de febrero de 1999, el Gerente de CONSTRUCTORES D.K LTDA., en reunión efectuada con la Gerente del proyecto denominado AVENIDA LONGITUDINAL DE OCCIDENTE (ALO), el 21 de enero de 1999, según consta en el acta N° 1, recibió el encargo verbal y escrito en el acta de remisión, de elaborar aproximadamente 220 registros adicionales a los contratados inicialmente, correspondientes al barrio El Recuerdo de Santafé, que en su parte pertinente dice: “A solicitud de la doctora Alicia Naranjo se requiere el levantamiento topográfico de la totalidad del Barrio Recuerdo de Santafé ya que DAPD solicitó que se compren los predios no afectados, que estén en la zona, contra el margen occidental avenida ALO y el Río Bogotá”.   CONSTRUCCIONES D.K. LTDA. efectuó los 14 registros de los predios que se requerían con urgencia, los entregó al IDU con memorando del 12 de marzo de 1999 y elaboró la totalidad de los restantes registros. A través de comunicación del 25 de mayo de 1999, dirigida al Director Técnico Legal del Instituto de Desarrollo Urbano, CONSTRUCCIONES D.K. LTDA. informó sobre los trabajos relacionados con la adición del contrato.   A pesar de los compromisos escritos y verbales adquiridos por parte de los funcionarios del IDU, la adición del contrato nunca se llevó a cabo y por tanto, el trabajo elaborado nunca fue recibido por el IDU, a pesar de las reiteradas peticiones efectuadas por el Gerente de CONSTRUCCIONES D.K. LTDA., no obstante que fue terminado desde el 17 de junio de 1999, y hasta la fecha de la demanda no había podido ser entregado porque el IDU no acepta recibirlo.

 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública solicitar al contratista exceso en la ejecución de lo contratado sin que proceda  pago de las prestaciones pactadas?

Regla ampliada

TRES HIPÓTESIS EN LOS QUE EXCEPCIONALMENTE PROCEDE LA DECLARATORIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA A CARGO DE LA ADMINISTRACIÓN.  Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo; b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación; c)En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.  

Razones de la decisión

«La Sala entiende que no toda ejecución de mayores cantidades de trabajo, de obra o de servicios corresponde a situaciones extracontractuales. El punto de distinción radica en: i) que lo normal, en muchos contratos, es la ejecución en mayor cantidad de la originalmente pactada, sin que constituya irregularidad; y ii) que lo anormal lo configura la inexistencia de vínculo contractual con ejecución de prestaciones, como se pasa a explicar.   a) El segundo supuesto es el más natural, obvio y propio de la actio in rem verso, porque con ocasión de los hechos que conducen al enriquecimiento de una parte, el empobrecimiento de la otra, mediados por la relación causal entre ambos, es que se refleja la inexistencia de un medio procesal para reclamar la eventual compensación económica en favor del empobrecido, de ahí la configuración del enriquecimiento sin causa.   b) En cambio, en el primer supuesto las hipótesis se hacen más complejas, pero conviene aclararlas. Para empezar, la idea general es que cuando existe un contrato -con objeto y alcance bien determinados- que se ejecuta en mayor cantidad de la acordada, la acción adecuada para reclamar el posible perjuicio es la de controversias contractuales, porque entre demandante y demandado preexiste una relación de negocios que conduce a la reclamación judicial por el costo del mayor trabajo.   Que la actividad haga o no parte de lo inicialmente contratado pertenece al debate, pero como entre el demandante y el demandado existe un negocio sus conflictos se gobiernan por esa acción, incluso para reclamar mayores cantidades de trabajo, porque al fin y al cabo proceden de esa relación jurídica.   Sin embargo, al interior de esta idea hay que incorporar una clasificación ilustradora de su alcance: El enriquecimiento sin causa que analizó la sentencia del 19 de noviembre de 2012 no impide que las cantidades ejecutadas en exceso de lo inicialmente pactado se reconozcan a quien las ejecutó, pero con la condición de que guarden relación de necesidad con el objeto principal y su alcance; de manera que eventos como la compensación entre ítems por cantidades sobre-ejecutadas versus inejecución de otros items -deficitarios en su ejecución- son alternativas técnicas que realizan las partes de un contrato de obra, tanto pública como privada, y que constituyen prácticas de la administración del contrato admisibles siempre y cuando preserven lo pactado.   No obstante, un evento más complejo es la ejecución de mayores cantidades, necesarias para la ejecución de la obra, actividad o estudio, que siendo claro que requieren de un acuerdo previo entre las partes, podrán reconocerse - debidamente probadas- si se ejecutan, y por medio de la acción contractual, con la condición de que la mayor ejecución no encubra un nuevo objeto no pactado.   La casuística es muy amplia, pero en general se trata de examinar si la ejecución en exceso de lo contratado hace parte o no de las prestaciones pactadas; de establecerse la relación de necesidad procede el pago por medio de la acción contractual; de concluirse que se trata de una actividad autónoma -no necesaria para la ejecución perfecta del objeto- no procede su pago, por las razones anotadas en la sentencia del 19 de noviembre de 2012.   Lo expresado hasta ahora, en todas las hipótesis planteadas, no exime de la responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal que le corresponde al funcionario que ordenó o admitió la ejecución de las mayores cantidades de trabajo, en exceso de las pactadas en el contrato original, sin cumplir los requisitos que la ley impone.   Adicionalmente, si bien la parte demandada en varias reuniones efectuadas con el contratista -las cuales fueron documentadas en actas- requirió un levantamiento topográfico adicional al contenido en el contrato 290-98, la realización de dichos registros adicionales señalados en la demanda, fueron elaborados voluntariamente, sin imposición de la parte demandada y con el conocimiento de la ausencia de contrato escrito para tal fin, tan es así, que en la cotización o propuesta remitida por la parte actora al IDU de los aludidos registros topográficos se mencionó que “le manifiesto que estamos en condiciones de ejecutarlos una vez sea suscrita la adición al contrato de la referencia para su ejecución….”, y de igual forma no obra en el plenario medio probatorio alguno que permita, de forma restrictiva, inferir que hubo constreñimiento alguno por parte de la demandada sobre la sociedad Constructora D.K. con el fin de realizar el levantamiento topográfico objeto de la Litis, obras que por demás no fueron recibidas por el IDU.   Por consiguiente, no es de recibo la tesis expuesta por el a-quo quien consideró que al haber solicitado el IDU la elaboración de unos trabajos adicionales, está en la obligación de reconocer y pagar los mismos a pesar de que no se legalizó la adición del contrato, por cuanto era necesario que mediara contrato escrito o se dieran algunas de las hipótesis en las que resultaría procedente la actio in rem verso.».  

Regla

Una entidad pública puede solicitar al contratista exceso en la ejecución de lo contratado sin que proceda  pago de las prestaciones pactadas, siempre y cuando:

 

1. Exista vínculo contractual porque de lo contrario sería inexistencia de vínculo contractual con ejecución de prestaciones.

 

2. Las cantidades ejecutadas deben tratarse de una actividad autónoma -no necesaria para la ejecución perfecta del objeto.

Decisión

PRIMERO: Revóquese la sentencia de 30 de junio de 2004, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, y en su lugar de, se dispone: a). Desestimar las pretensiones de la demanda.   SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.   CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Marco jurídico

 

Artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Ficha: Una entidad pública puede solicitar al contratista exceso en la ejecución de lo contratado sin que..
Síntesis
Fichas
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  • Etapa contractual
  • Adiciones contractuales
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  • Normativa
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