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Una entidad pública no puede  expedir una Resolución declarando el incumplimiento del contrato sin notificarlo debidamente al contratista ni a la compañía aseguradora

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 19480 DE 2012

Identificadores

Debido proceso
Eficacia
Contradicción
Notificación
Incumplimiento
Actos administrativos
Etapa contractual
Contratación estatal
Debido proceso
Eficacia
Contradicción
Notificación
Incumplimiento
Actos administrativos
Etapa contractual
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 19480 DE 2012

Caso

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO VS INTERNACIONAL DE SEGUROS Y PROTECCIÓN LIMITADA Y SEGUROS DEL ESTADO S.A.

Hechos relevantes

Una entidad pública celebró un contrato con un particular para la prestación de servicios de vigilancia  y su cumplimiento fue amparado por la sociedad Seguros del Estado S.A.

 

La demandante formuló continuas quejas ante la contratista por diversos asuntos relativos al cumplimiento de sus obligaciones: i) pérdida de objetos y solicitud de restitución de los mismos; ii) no utilización de espejos antiexplosivos en los parqueaderos; iii) inadecuadas requisas; iv) incumplimiento de los horarios por parte de los vigilantes; v) excesivo uso del teléfono y mal uso de los elementos de oficina de la entidad.

 

En varias ocasiones se formularon denuncias penales por la continua pérdida de objetos tanto de la entidad como de los servidores de la misma. 

 

La entidad pública expidió una Resolución mediante la cual declaró el incumplimiento parcial del contrato, sin notificársela  al contratista ni a la compañía aseguradora.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar el incumplimiento de un  contrato sin notificar debidamente al contratista ni a la compañía aseguradora dicho acto administrativo?

Regla ampliada

Ineficacia e invalidez. «(…) los fenómenos de la ineficacia y el de la invalidez tienen alcances jurídicos diversos —comoquiera que mientras este último conduce a la declaratoria judicial de nulidad del acto demandado, aquél comporta la imposibilidad de materializar la decisión contenida en el mismo— sino que las irregularidades en las cuales se incurra en el procedimiento de publicitación del acto comprometen su eficacia y no su validez, bien entendido que la notificación o publicación de las determinaciones de la Administración busca concretar los postulados que se derivan de los principios de publicidad y de transparencia de la función administrativa, como presupuestos tanto de la interdicción de la arbitrariedad de unas autoridades públicas cuyas decisiones han de producirse de cara a los administrados, cuanto del ejercicio, por parte de éstos, de sus derechos de contradicción, defensa y debido proceso frente a los actos administrativos que pueden resultar lesivos de sus derechos o intereses legítimos. 

 

(...) 


Así las cosas, no obstante la trascendencia y el carácter imperativo que acompaña el deber en que se encuentra toda autoridad administrativa, de publicar o notificar los actos por ella proferidos —toda vez que “[L]a notificación o publicación de los actos administrativos tiene como finalidad producir efectos jurídicos para que dichas decisiones de la Administración, adoptadas en legal forma, sean obligatorias u oponibles frente a los administrados, esto significa, que la publicidad del acto constituye presupuesto de su eficacia”[3](…)»

 


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia del 4 de agosto de 2007, expediente No. 16016.

[2] En la anotada dirección, esta Sala ha sostenido lo siguiente: “La falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos (…) no es causal de nulidad de los mismos (…) [E]n otros términos, la notificación del acto administrativo no dice relación con su validez jurídica, la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o que se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no se saneará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de septiembre de 1996; Consejero Ponente: Juan de Dios Montes Hernández; Expediente: 2431. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de agosto 25 de 2011, Expediente, 16435, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Razones de la decisión

«(…) Los actos administrativos de alcance general, impersonal y abstracto, generalmente adquieren firmeza con el cumplimiento de las exigencias que en relación con su publicación establece el ordenamiento jurídico —artículo 43 C.C.A.—; los actos administrativos de carácter individual, particular y concreto, de ordinario se encuentran sujetos a la necesidad de permitir su contradicción en sede administrativa[2].
(...) 
En cuanto a la notificación de los actos administrativos de carácter particular que se expidan con ocasión o por razón de la actividad contractual de las entidades estatales, la regla general la constituye la notificación personal y por excepción la notificación es posible surtirla por edicto o en estrados cuando el acto se hubiere proferido en audiencia o en diligencia, de conformidad con las disposiciones del C. de P. C., aplicables, de manera subsidiaria, según lo dispone el inciso primero del artículo 77 de la ley 80 de 1993[1].
Se observa en el presente caso que la entidad pública demandada, si bien intentó realizar la notificación personal de la Resolución número 4254 del 31 de octubre de 1995, ésta no cumplió con las ritualidades a las cuales se refieren los artículos 44 y 45 del C.C.A., esto es, el envío de un correo certificado o la fijación de un edicto en un lugar público de la misma entidad, toda vez que simplemente se remitió de manera directa un oficio a la sociedad contratista, en el cual se le expresó que se le comunicaba el contenido de la Resolución, en el que se estampó una firma de recibido completamente ilegible –folio 35 del segundo cuaderno-.
Se tiene entonces que el acto administrativo expedido mediante la Resolución 4254 del 31 de octubre de 1995 no resulta obligatorio para el contratista y para la compañía de seguros, en virtud de los yerros en los cuales incurrió la entidad pública demandada en su notificación, es decir, carece de eficacia, dado que, como antes se expresó, la notificación se constituye en un presupuesto de la misma.(…)»  
[1] LEY 80 DE 1993: “ARTICULO 77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de estas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.   
Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo. 
PARAGRAFO 1o. El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso Administrativo.  ”PARAGRAFO 2o. Para el ejercicio de las acciones contra los actos administrativos de la actividad contractual no es necesario demandar el contrato que los origina.”   
[1] Al principio de publicidad se ha referido la Jurisprudencia de la Corporación, entre otras, en la sentencia de la Sección Quinta del 3 de junio de 2010, radicación 11001-03-28-000-2009-00043-00, con ponencia de la Consejera Maria Nohemí Hernández Pinzón:   “Pues bien, el principio constitucional de la publicidad en el ejercicio de la función administrativa, es ambivalente porque puede considerarse, al mismo tiempo, como derecho y como deber. Desde la perspectiva del derecho, no hay duda que alude a los asociados, en la medida que, salvo las excepciones que imponga la reserva legal, los mismos bien pueden enterarse de las actuaciones y decisiones adoptadas por la administración pública, ya sea con un propósito de mera ilustración, o también con la intención de activar su derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político para “Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”, si consideran que el proceder de la administración se alejó de los dictados del ordenamiento jurídico (C.P. Art. 40 num. 6).   “Y desde la óptica del principio de la publicidad, como deber, corresponde a las obligaciones que surgen para la administración, a fin de que sus actuaciones y decisiones se hagan conocer del público en general, cuando ello sea procedente, empleando con tal fin las diferentes formas de notificación legalmente previstas para actos de contenido particular o general. Una de las consecuencias jurídicas por omitir la publicidad de los actos administrativos se observa en el artículo 48 del C.C.A., consistente en la ineficacia de la respectiva decisión administrativa, porque la falta de notificación o la defectuosamente realizada lleva a que no se tenga por surtida y a que no produzca efectos legales la decisión.   Para la Sala el principio de la publicidad incorpora una teleología especial y consagra una regla de actuación a ser observada por la administración. En efecto, la finalidad de ese principio es la interdicción de la arbitrariedad de la administración pública, ya que sus agentes, que deben actuar guiados también por el Principio de Legalidad, ya no lo pueden hacer a la sombra u ocultando sus actuaciones a los ojos de los asociados, puesto que por regla general han de hacerlas públicas, a efecto de que no puedan escapar al control que eventualmente pueda recaerles por una acción jurisdiccional. (…).”  

[2] “Artículo 62. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos”.

Regla

Una entidad pública no puede declarar el incumplimiento de un  contrato sin notificar  debidamente al contratista ni a la compañía aseguradora dicho acto administrativo, porque:
  1. Los actos administrativos de carácter individual, particular y concreto se encuentran sujetos a la necesidad de permitir su contradicción en sede administrativa.
  2. La notificación de los actos administrativos en temas de contratación estatal debe hacerse de manera personal y por excepción por edicto o en estrados cuando el acto se hubiere proferido en audiencia o en diligencia.
  3. Para realizar la notificación personal se requiere del envío por correo certificado o la fijación de un edicto en un lugar público de la misma entidad, de no hacerse el acto administrativo carece de eficacia. 

Decisión

SE REVOCA la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 3 de octubre de 2000, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. En consecuencia:   PRIMERO: SE DENIEGAN las pretensiones de la demanda presentada por la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   SEGUNDO: SE DECLARA que la Resolución número 4254 del 31 de octubre de 1995, proferida por la Secretaría General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se declaró administrativamente el incumplimiento de las obligaciones del contrato estatal de prestación de servicios de código 3.2.59-94 celebrado entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la sociedad Internacional de Seguridad y Protección Limitada, no produjo efectos legales.   TERCERO: se condena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a pagar a la sociedad Internacional de Seguridad Limitada, la suma de SEIS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS CON OCHENTA Y CINCO CENTAVOS ($6’581.637,85).   CUARTO: Se deniegan las demás pretensiones de la demanda de reconvención.   QUINTO: Sin condena en costas.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 16016 DE 2007, CE SIII E 16435 DE 2011

Marco jurídico

Artículo 75 y  77 de la Ley 80 , artículos 137, 138, 139, 142, 206 y ss. del C. Contencioso Administrativo, Decreto 1651 de 1991, Decreto 171 de 1993, artículo 1602 del C.C., artículos 55, 56 y 57 del C.P.C., 1128 del C. de Co.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Ficha: Una entidad pública no puede  expedir una Resolución declarando el incumplimiento del contrato..
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