Interpretación unilateral de los contratos por parte de las entidades estatales

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Caso

Disposición Jurídica

LEY 80 DE 1993

“Artículo 15. De la interpretación unilateral. Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que pueden conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia.”

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República autorizar a las entidades estatales a interpretar unilateralmente los contratos, cuando surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones y no se logra un acuerdo, sin violar el orden justo, el principio pacta sunt servanda y la igualdad contractual?

Razones de la decisión

«(…) Dentro de la autonomía de la voluntad que tiene la administración para contratar, es necesario precisar que como función administrativa que ejerce, constituye una función reglada, lo que significa que debe someterse estrictamente a las estipulaciones legales sobre el particular, para la búsqueda del logro de las finalidades estatales mencionadas. Por consiguiente, el grado de autonomía que tiene la autoridad administrativa se ve ostensiblemente limitado frente a las reglas del derecho público, en materia de contratación.”[1]  

De ello se deriva que en materia de contratación pública no se está en presencia de una situación ab initio de igualdad entre las partes contratantes, sino que una de ellas encuentra limitada su voluntad contractual, la cual se sujeta a severas prescripciones normativas, tanto en lo que al objeto del contrato respecta (cumplir los fines estatales), como al proceso de selección de contratistas, y demás aspectos relativos a precios, plazos, etc.

(…)

La norma acusada autoriza a la administración para interpretar unilateralmente contratos celebrados por la administración. La misma disposición señala dos requisitos concurrentes para que proceda el ejercicio de la cláusula: que las disposiciones objeto de interpretación “puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer” con el contrato y, que exista un intento de acuerdo previo.  Es decir, la ley únicamente autoriza a la administración a interpretar unilateralmente las cláusulas de un contrato si, a la falta de un acuerdo con la contraparte, se compromete la realización de algunos fines estatales: prestar un servicio público. En resumen, solamente procede a fin de asegurar el cumplimiento de un mandato constitucional: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (C.P. art. 365).

La Corte considera que la interpretación unilateral, en los términos del artículo 15 de la Ley 80 de 1993, resulta razonable, pues con el objeto de asegurar el cumplimiento de un mandato de la Constitución, el legislador ha autorizado a la administración para que, dadas las circunstancias previstas en la disposición, la prestación de los servicios públicos (elemento de su eficiente prestación) no se vea interrumpida mientras se resuelven las diferencias entre la administración y el contratista sobre la ejecución del contrato.  Debe tenerse en cuenta, además, que la ley ha previsto que el contratista tiene el derecho de solicitar “que la administración les restablezca el equilibro de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas” (Ley 80 de 1993 artículo 5° inciso 2 del numeral 1°, artículo 14 numeral 1), con lo cual resulta claro que el interés económico del contratista se ve preservado frente a las decisiones de la administración.

En estas condiciones, de otra parte, no se aprecia que la interpretación unilateral implique violación del principio de economía (C.P. art. 209), pues indudablemente resulta más “económico” para los fines estatales, garantizar la normal prestación de los servicios públicos, que sujetarlos a las decisiones judiciales, cuya competencia, sea del caso advertir, no se elimina por el ejercicio de la mencionada facultad (…)».  

[1] Sentencia C-154 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.

Regla

El Congreso de la República puede autorizar a las entidades estatales a interpretar unilateralmente los contratos, cuando surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones y no se logra un acuerdo, sin violar el orden justo, el principio pacta sunt servanda y la igualdad contractual, porque: 

1. La función administrativa, en cuanto a su objeto contractual y el proceso de selección, se encuentra limitada por las estipulaciones legales. Por tanto, la autonomía de la voluntad está limitada en materia de contratación y debe estar sujeta a lo establecido por las normas para lograr los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que gobiernan la función administrativa.
2. La interpretación unilateral de los contratos por parte de la administración, conforme al artículo demandado, debe estar sujeta a dos requisitos concurrentes, que las disposiciones objeto de interpretación puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el contrato y que exista un intento de acuerdo previo.
3. La interpretación unilateral en los términos del artículo 15 de la Ley 80 de 1993, resulta razonable, pues con el objeto de asegurar el cumplimiento de un mandato de la Constitución, la administración debe garantizar la prestación de los servicios públicos no se vea interrumpida mientras se resuelven las diferencias entre la administración y el contratista sobre la ejecución del contrato.  

Decisión

Citas de precedentes en ratio decidendi

Marco jurídico